新疆高校非定向免费师范生政策实施初期风险及对策

王谢平

（新疆师范大学历史与民族学学院 新疆 乌鲁木齐 830054）

新疆高校非定向免费师范生政策实施初期风险及对策

王谢平

（新疆师范大学历史与民族学学院 新疆 乌鲁木齐 830054）

任何一项新的政策在制定和实施过程中都会出现一定的风险。教育部免费师范生政策也是在实施具体过程中根据利益双方的需求不断调整完善，因此,关注新疆高校非定向免费师范生政策在实施中可能遇到的风险,并在此基础上进行调整和风险规避,才能保证此项政策的有序开展和完善实施。

免费师范生政策；政策风险；策略

在师范生免费教育政策回归的必然趋势下，借鉴六所部属高校免费师范生政策实施经验，地方政府和教育主管部门也在积极策划制定符合当地教育教学发展规律，能促进当地基础教育发展的免费教育政策，2009年10月9日，新疆维吾尔自治区党委常委、主席联席会议决定从2010年起自治区实施免费师范生教育并制定办法，新疆成为首个实施师范生免费教育的地方省份，而其免费政策中的非定向免费政策明显有别于部属高校，从而备受关注。

然而任何一项新政策的产生，在具体实施过程中总会产生一些新问题或风险，所以面对这项新政策实施可能带来的风险，必须对造成风险的因素进行分析，进而提出对策建议，使政策在实施中发挥效果并得以完善实施。

一、政策可能存在的风险

非定向免费师范生政策的实施由自治区政府、六所疆内师范高校、非定向免费师范生、就业后的中小学等多个角色共同展开并完成。实施的效果与每一个角色的存在有关。因此可能产生的风险有：

（一）政策目标的实现方式存在风险

教育部免费师范生政策采取的是利益交换式的约束机制和道德式的伦理机制相结合。高校在加强学生诚信教育、建立诚信档案的同时依据双方所签订的协议、合同来保证执行效果，目标实现有双重保障。而新疆免费师范生政策完全依靠的是道德式的伦理机制，学生是否会因享受到政策利益而产生回报心理和行为完全依赖于道德约束，政策的实现效果没有机制保障。

（二）政策本身的弹性导致内容风险

政策中存在弹性部分内容主要有：

1.对学生毕业后从事基础教育缺乏激励机制。

办法中只说“非定向就业的免费师范生在全区范围内自主择业，自治区鼓励非定向就业免费师范生从事教育工作。”虽然避免了教育部免费师范生政策的硬性规定和惩罚措施保障就业，但也没有具体的鼓励措施来激励学生从教和长期从教。教育部2001年5月制定了保障个人就业的就业办法和促进个人发展的免试申读教育硕士办法，对个人来说是很好的激励措施和保障措施。

2.对有意转入非师范专业的免费师范生没有规定和说明。

无论是免费师范生还是交费师范生，都是接受高等师范教育的群体。所以学校就要考虑到每个学生的发展，针对每个学生的不同情况，给予他综合判断自己是否适合从教的机会，从而真正选拔热爱并适合从教的学生。而此项政策忽略了学生个体的特殊性。将来面对学生提出的意见和质疑时不能给予合理和适合解释的风险，面临补充说明政策的风险。

3.对疆外生源报考师范专业不免费。

一方面会引起教育公平争议的风险，另外一方面会引起政策对疆外生源吸引力不高造成今后师范教育的来源存在局限性的风险。

（三）政策的关注者对政策的简单解读造成误解和抵触的风险

首先，由于政策对六所高校民考民、民考汉所规定的比例不同，比如新疆师范大学1500名招生计划中，民考民仅为78名，绝大多数师范专业取消民考民设置，造成少数民族高中生及家长简单地理解为想报考师范专业的，汉语水平高的上一流的师范大学，汉语水平差的不能上，从而造成对相关民族政策和问题的误解。其次，师范院校中由于大量师范专业取消民语言班级设置，许多民语言授课教师对汉语授课和未来发展产生焦虑。

（四）政策的最终受益人存在配套执行和保障政策的风险

免费师范生政策的对象不仅指向免费师范生，还指向最终受益人基础教育地区的教育事业，免费师范生经培养合格后愿意到这些地区从教，但成为教师后是否能在这些地区乐于施教和长期从教则主要与基础教育地区采取的各项措施有关。而在政策中没有对基础教育地区在执行此政策方面做出相关要求。比如教师待遇问题、教师流动问题、教师培训发展等问题。在这方面容易引发的问题和风险有：

1.基础教育地区是否有能力接纳师范生，在教师的具体岗位、住宿、收入方面是否做好了准备以确保教师基本的从教条件；

2.对于从教学生针对个人发展方面提出的要求，比如职称的晋升、专业上的培训、学历上的提高是否支持，如何支持。

二、导致实施风险的影响因素分析

（一）非定向免费师范生从教意向不高或不明确

根据调查统计显示，报考初衷因免费的占19%，因热爱教育事业的占29%，因父母愿望选择的占23%，不知道原因的占29%（见图1）。28%师范生愿意毕业后从事中小学教育工作，17%不愿意，55%选择不一定（见图2）。而愿意毕业后在偏远地区（南疆四地州，下文同）从教的比例只有17%，19%不愿意，64%不一定（见图3）。针对入校后最关心的问题，55%的学生关心毕业后的就业问题，29%关心考研问题，只有16%关注如何能成为一名优秀的老师（见图4）①。

图1 报考初衷

图2 从事基础教育选择情况

图3 偏远地区从教选择情况

图4 入校后最关心的问题

（二）高校未制定针对此项政策的特殊培养和指导方案

部属六所师范高校在执行教育部免费师范生政策之初，都按照政策的特殊性制定出了相应培养办法。突出的内容都是根据基础教育或基础教育的对象的一些特点而专门制定的。

新疆师范大学根据政策规定和精神，制定了《关于做好我校免费师范生相关工作的通知》［1］，在通知中介绍了政策的主要内容，本校免费师范生计划的安排及相关准备工作等。并指出根据《通知》精神，相关部门要在深入调研和总结的基础上，认真制定出《新疆师范大学免费师范生管理办法》。以上是根据政策制定的工作安排和计划，但是并未制定特殊培养目标和方案。

（三）基础教育地区教育教学存在特殊性

汉语授课教师不会使用维吾尔语，与汉语基础普遍较差的少数民族学生存在交流上的基本语言障碍。

学生会因为语言不通等问题，学习态度不认真，对学习知识的认识有偏差。

（四）对毕业后从教学生未制定激励机制

政策中只说“非定向就业的免费师范生在全区范围内自主择业，自治区鼓励非定向就业免费师范生从事教育工作。”使得政策在招生上以免费激励人报考，在就业方面鼓励从教但是对于主动从教的学生却没有相关的激励机制。

（五）基础教育地区缺乏政策执行力和保障力度

免费师范生政策的最终受益人是基础教育地区基础教育事业，而基础教育地区在很多教育政策的执行上进行替换性执行，也就是“上有政策，下有对策”，违背政策初衷，损害既定受益人的利益。

师范生选择从教后是否选择长期从教取决于从教者的工作满意度。一名来自和田地区的特岗教师参加新疆师范大学学历函授班进修本科学历，在对她的访谈中得知，她岗位所在某乡中学不同意她进修学历，且不承担产生的任何费用，她是自己交学费趁着寒暑假来上本科的，在人文关怀方面也感觉很失望，课时太多，非常疲惫，找学校领导谈话但是没有效果。她明确表示，服务三年后立即回编制所在的县中学，如果阻拦她回县中学，她就索性不干了重新找工作。

这位教师对教师职业本身是满意的，所以报考了特岗教师，而对学校的领导和学历进修提高方面是不满意的，想离开的想法是面对不满意最严重的后果，说明满意度非常低。

基础教育地区相关理念、留人措施、保障措施等不到位，会影响到教师长期从教的行为，也会影响到免费师范生政策的实施检验效果。

三、对策建议

（一）加强非定向免费师范生在校期间从教观的培养

1.帮助学生确立教师职业目标

高等教育是成人初显期的教育，应探索生活的各个方面，帮助年轻人探索方向，确定未来的职业。而认知在成人初显期有显著的变化［2］。所以师范生对于从教意向等问题的回答和认识是会随着在大学阶段的学习中而发生变化的，所以学校应根据学生思想容易变化的特点，对其进行积极地引导，帮助其最终确定职业目标并为之而努力。

而影响决定职业目标的因素是什么呢？约翰·霍兰德提出六种影响职业目标的人格类型：现实型、研究型、社会型、传统型、企业型、艺术型。而且他指出，只要能发现和自己性格、气质相匹配，又能发展这些气质的工作，绝大部分人都会是快乐和最大限度成功的。他的职业兴趣理论已经被职业顾问用来帮助青少年寻找最适合他们自己的工作领域［3］。

而教师属于其中的社会型，社会型的表现是：语言与社交能力较强，最适合的工作是和人打交道的工作，所以对教师职业的选择要提前做好准备，高校要根据教师职业的特点，对免费师范生进行专业的培训，培养日常的语言能力、社交能力，培养课堂上的专业知识技能等等，学生了解了自己的人格类型，确定了教师职业目标且具备了教师职业的专业技能，就会认为在学校学到的师范专业知识和技能只有在从事教师职业中才能得到最大的运用，自己只有从事教师职业才是最快乐和成功的。

2.让学生在参与教学实践中体验教师职业成就感

教师职业成就感的获得取决于在从事教师职业生涯中，教师是否得到了满足感。根据马斯洛的五层需要理论，人从低到高的需要分别是：生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要、自我实现的需要，其中自我实现的需要包括个人成长、发挥个人潜能、实现个人理想的需要。教师得到基本的工资作为生活保障，有住房作为安全保障，有学生给予的爱作为职业上爱的保证，有全社会对教师职业的尊重保障了自尊的需要，在此基础上发挥教书育人的特长，并不断提高自己的学历和知识水平，在职务职称上晋升，自己在未来能教出更好地学生，自己也能得到更好地发展，因为高级需要的满足使人产生更幸福感，所以教师职业成就感的最终体现是：在从教过程中体验幸福感和满足感。

工作参与用于测量一个人从心理上对其工作的认同程度以及认为他的绩效水平对自我价值的重要程度［4］。参与程度高，则对所做的工作感兴趣，在意工作的努力程度和效果；参与程度低，对所做的工作不感兴趣，不能从心理上认同。所以，要鼓励师范生毕业时选择从教，就必须让他们在毕业选择前就真正参与到教育教学实践当中。通过实践教学,不仅可以使学生获得操作能力、研究能力和创造能力,而且能积累一定的工作经验,参与了才能将课堂上所学的知识用于实践，参与了才能见证自己的从教技能和从教情感。

以上说明帮助学生确立教师职业目标可以让学生认为最适合自己的工作就是教师职业，而参与教育教学实践能帮助师范生体会到到自己的职业价值，从而坚定地选择从教。

（二）高校制定特殊培养方案

非定向免费师范生政策是根据特殊的教育现状制定的特殊教育政策，所以高校的教育培养也应针对特殊目标制定特殊的的培养方案，进行教师教育体制的综合化改革,在学科结构、专业设置、人才培养模式方面,强化教师教育特色,创新体制,关键是要提升培养质量,优化培养环节和强化实践环节。使学生这些改革方案中掌握教育教学技能并学有所用。

1.加强免费师范生的师范专用性人力资本培养

人力资本是人们在自己身上投资所获得的、能够增加个人未来的收入、促进国民经济增长的知识和能力［5］。从人力资本理论的角度来看,免费师范生所受教育所形成的人力资本将会对未来从教产生影响。增强免费师范生在校期间所学学科专业知识与课堂教学专业技能,并按未来的教师职业要求发展其技能,使这些知识技能只有用于与教师职业或与教育相关的行业结合在一起才能增加个人未来收入、促进国民经济增长。所以提升师范专业专用性人力资本,减少不必要的可以从事其他行业的专业人力资本，这样会增加他们毕业时选择与师范专业匹配的教师工作的概率。所以在免费师范生培养上要求学生不仅掌握专业理论知识,还要加强职业技能训练,使之具备真正的能力与工作优势,最大限度内满足基础教育对优质教师的需求,以全新教育理念去执教。

2.增加特殊培养内容

根据基础教育地区学生特点和课堂教学的实际，高校应开设以下有针对性的培养课程：

（1）将维吾尔语口语课程列入专业必修课。可根据支教地区的特点，编写实用教材，主要针对日常生活用语和教学专业用语，学生经过这样的培训后再到当地支教，更能与当地百姓从情感上建立良好的关系，新疆少数民族普遍存在积极赞成双语教学同时又担忧少数民族语言文字和文化传统遭受破坏的矛盾心态，所以一边倒的双语教学只会加深这种顾虑和心态，产生负面作用。而通过汉族教师也学习维吾尔语的方式，能真正体现互相学习和互相尊重。

（2）增加师范生教育学、心理学课程，并改革现行教材。主要针对基础教育地区中小学生心理状况，主要在分析实际案例的基础上给出解决办法。并选择本专业最优秀的教师担任课程的教学任务,注意把教育学、心理学知识与专业理论相结合,对今后所教的学生在学习目标、学习态度上给予理论和专业知识的双重教育。

（3）毕业论文的选题提倡学生选取实习支教地区与基础教育相关的内容。

以上特殊培养内容，能使学生依赖这些资源，在特殊地区提高从教技能和从教的信心。

（三）政府建立健全基础教育地区配套措施

1.政策变通，备选补充方案

政策变通与“上有政策、下有对策”的替换性执行政策是不同的，替换性执行政策违背原有政策初衷且损害受益人的利益，而政策变通是为了受益人的利益得到更好地体现而进行的灵活性改变，最终完善执行原有政策。

针对免费师范生政策存在许多内容上的弹性，要针对弹性内容及时制定一些备选的补充方案，当遇到需要解决的特殊问题时可把备选方案进行比较并选取适合的方案。备选方案是指作为决策者用来解决政策问题、达成政策目标的可供利用的手段、措施和办法［6］。所以根据已有的政策和分析，把之前弹性问题逐一进行界定并制定可供选择的备选方案、为师范生从教后的继续教育和专业发展进行系统设计。

（1）根据缺乏激励机制的内容弹性，建议高校招收的高校在职教育硕士、农村硕师等方面给予从教学生特殊优惠政策，并制定相关制度进行落实，对于其中在工作上有突出贡献者，可实行免试读硕。这样可以鼓励他们长期从教,终身从教，并发展成优秀教师和教育家。当然同时对于没有从教的学生也不进行惩罚措施，不惩罚在另外一个角度说也是激励。新疆师范大学副校长王晓峰说：“这些非定向的免费师范生，尽管将来毕业的时候，他们不一定从事教育行业，但是他们会在各自不同的岗位上，对我们的教育事业，对全疆的教育事业会有一个支持。”

（2）面对专业调整内容的弹性，可以制定明确的调整办法，并按照标准执行，否则学生一有对专业的质疑就会申请调整专业，没有详尽的规定会造成政策解释方面的诸多不便。

（3）对于师范专业疆外生源不免费的质疑，基于疆外生源人数并不多的前提下，政府是否可以从促进教育公平和教育均衡发展方面考虑也免除其学费等。可以同样鼓励他们毕业后在新疆从事基础教育工作。

2.营造与教师人格匹配的职业环境，提高教师社会地位

教师其社会型的人格特点是：社会、友好、合作、理解。按照这样的人格特点，教师愿意为社会付出，希望和周围人、事建立友好合作的氛围，关注理解他人也希望被他人理解和尊重，根据问卷，在问及“如果你愿意终身从事教育工作，你的个人愿望首先是”，60%的同学选择“教师职业的地位始终较高”。说明影响教师满意度最重要的是教师职业地位。偏远地区的自然环境状况从教者往往能适应，而社会环境欠佳②，则会影响从教者工作满意度从而对长期积极从教产生影响。所以要从基础教育地区的社会环境入手，营造与教师人格特点和职业地位相匹配的职业环境。

教师的社会地位是指教师职业在所有职业中所处的位置。确定职业社会地位排列模式的指标是经济待遇、社会权益和职业声望［7］。所以根据这个排列模式，要提高教师的工资报酬、物质利益水平、生活条件、职务职位晋升、学历等,还要维护教师合法的社会权益,提高社会舆论对教师职业价值的综合评价。把这类地区教育环境问题进行治理，改善，使教师职业在公平、合法、合理的前提下提升地位，为今后的非定向免费师范生的从教尽可能地排除障碍和后顾之忧。

3.建立从教学生追踪评价体制

通过前面的论述已经了解到从教地区存在的各种各样问题，虽然政府通过各种措施和努力补充加强了基础教育地区的师资力量，但是因为各种因素产生的工作满意度影响到了从教者积极从教、乐于施教和长期从教的行为，这说明我们对学生从教后各类信息的收集掌握没有引起足够的重视，免费师范生政策不仅仅是把学生招来、培养完然后送到这来就业就完了，基础教育地区的教育质量得到提高，教育事业得到改善长足发展才是免费师范生政策的最终目标体现。所以追踪毕业生从教后的状况和发展就显得格外重要，掌握他们在一线工作的实际，为后续相关政策的实施提供参考意见，使政府面对从教地区特殊状况补充制定相关解决办法，通过协调各种矛盾不仅能为个人长期从教和发展解决困难，还能改变从教地区的一些社会状况和思想观念，使各方面因素能够相互促进并良性循环发展。所以说免费师范生的培养、发展、从教、长期从教应该是一个有机相承的过程。所以需要有一个完整详尽的规划和系统，采用渐进的方式进行，把准确的理性数据和非理性的分析结合起来，可随时掌握学生最新的相关情况。让专门的机构来负责追踪系统分析，发现问题并及时反映，那么无论对政策的制定者还是执行者都能起到观实际效果而进行修改的作用。政府要高度重视发现的问题并负责统筹解决。

根据以上的分析，如果学生从教后的个人生存状态、发展提高等问题都得到了重视和解决，学生没有了严重的后顾之忧，那么必然会坚定长期从教的信心和积极从教的行为，而且会吸引更多的优秀的师范生，如果坚持这样的良性循环，那么基础教育地区的教育面貌一定会得到改善。

注释：

①问卷一有效问卷151份，百分比使用SPSS系统分析得出的有效百分比。

②社会环境指政治状况、经济状况、文化状况、教育状况、法律状况、科技状况等等。

［1］新疆师范大学文件.新师校字［2010］112号文件，2010年7月。

［2］［3］【美】杰弗里.阿内特.（段鑫星等译）.青少年心理学（第三版）［M］.北京：中国人民大学出版社.2009.242；257-259.

［4］Based on G.J.Blau and K.R.Boal,”Conceptualizing How Job Involvement and Organizational Commitment Affect Turnover and Absenteeism,”Academy of Management Review,April1987,p.290.

［5］刘素兰.论政府在师范生免费教育新政策实施中的投资风险及对策［J］.经营管理者，2008,(4)；41-44.

［6］陈振明.政策科学—公共政策分析导论（第二版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：446.

［7］金一鸣.教育社会学［M］.南京：江苏教育出版社,2000：453-468.

G521

A

1671-6469（2012）04-0072-06

2012-05-20

本研究受到新疆维吾尔自治区重点学科民族学前期资助。

王谢平（1981-），女，辽宁营口人，新疆师范大学历史与民族学学院教师，研究方向：公共政策分析研究.