出版体制改革中的政府管理职能探讨

[摘要]出版单位转企改制，出版社将成为真正的市场主体。政府，同样面临着管理职能的转变。如何厘清政府行政管理主体，建立科学的行政管理理念、加强宏观调控、引导出版市场是本文探讨的主要内容。

[关键词]出版体制改革 政府管理 科学发展

当前，出版业正经历着从传统企业结构向现代企业制度的转型。我国出版业发展起步较晚，在发展过程中必然会遇到这样或那样的问题。根据政府理论，笔者认为加强和改善政府对出版业管理的首要对策是要解决好政府在管理过程中的科学化问题。在加强领导和科学管理过程中，做到“到位”而不“越位”，“到位”而不“错位”。

一、厘清出版业行政管理主体

1. 国家新闻出版总署是出版业行政管理主体的核心

政府管出版，首先对管理主体要明确。新闻出版总署是出版行业行政管理的主体，其余相关机构都是围绕这一主体而开展附属工作的。新闻出版总署对出版业实施管理可以采用类似于检察、法院等部门“自上而下的条线垂直管理”模式。政府管理主体趋于一元，有利于政府对出版产业实施更为直接有效的宏观调控、公共服务、市场监管。中国新闻出版研究院魏玉山先生有文章提到：“出版单位转企改制已经全面推开，转企以后的出版单位主管主办是否继续保留，如何保留，成为一个必须面对的问题。如果要主管，其主管的资质也不再是从处级到部级的单位了，或者不能是党政机关，主管可以是国有资产管理部门，主办可以是国有或国有控股的企业集团。”这一点，也有力地支持了笔者关于政府管理主体“一元”的观点。

2. 国家应成立一个专门的图书审读委员会

笔者建议国家应成立一个专门的图书审读委员会。委员会的名字可类似于法国文化部的“图书与阅读局”。委员会专门负责对各地出版单位所出图书的审读与检查。委员会按图书类别可以分为大文、大理、工科、少儿、综合等小组，牵涉国家意识形态、国家（政治、经济、文化）安全、政治类的读物委托党的宣传部门负责审查。当然，这个委员会在全国可以有众多分支机构，也可以建立委托审查制（委托专业权威机构审查的制度），在具体部门的设置和业务分工上可以再作进一步探讨。在进行图书审读和检查时，按图书不同内容，可以有所侧重。比如对纯技术性、非意识形态为主要内容的出版物，在审读时可采取适当宽松的原则；反之，就要加大审读和检查的力度。目前在我国，出版业具体政府规制政策的设计和使用，所采取的是预惩制和追惩制相结合的方式。通常情况下，我国政府对出版业采取的预惩制方式显得更为有效，这也是市场化管理的特点，但追惩制也不失为一种有效的管理手段。

3. 加强出版行业协会的自律与政府对协会的管理

行业协会是一种非政府组织，但它能承担起政府管理的部分职能，有时甚至比政府部门管理起来更为便捷有效。国外出版行业协会的作用非常广泛，主要有维权、服务、沟通、公证和监督功能等。在我国，政府对出版行业协会的管理作用重视程度还不够，亟须出版行业协会参与协调、管理。行业协会的作用发挥了，有时还能成为政府的“代言人”，监督和协调一部分本应由政府负责的事务。政府应当重视并扶持，必要时可以赋予一定的职权或某种形式的执法权。只有这样，行业协会才能真正发挥作用，才能成为出版行政管理机关行政过程中的“好帮手”。笔者认为，中国的出版业协会是出版行政的“准政府”管理主体。

二、建立科学的出版行政管理理念

1.行政管理的根本出发点是为民服务

出版体制改革涉及方方面面，但最根本的是人观念的变革。作为政府管理部门，必须切实解放思想，转变观念。要以人为本，抛弃“官本位”的传统恶习，一改部分政府管理者将手中的权力视为己有，当作“管、卡、压”的手段，变权力型政府为真正的服务型政府，切实把工作重心转移到市场监督、社会管理和公共服务上。政府行政管理的根本出发点是为民服务。同时，我们要努力建设好法制政府、责任政府、阳光政府、廉洁高效的政府，建立科学的依法管理理念，解放文化生产力，促进社会主义文化大发展大繁荣。

2.树立正确的行政管理绩效观

政府行政管理，必须树立起正确的行政管理绩效观，摒弃一切形式主义的东西，不搞形象工程、政绩工程、面子工程，不摆“花架子”。政府出版行政管理部门工作的实效与绩效要以区域内人民群众精神文化需求的满足度、出版单位对政府管理服务的认可度、文化“软实力”的综合水平、产业发展布局的科学性与潜力，以及是否真正推动地区出版事业、产业的发展作为衡量的标准，而不应是年底几个数字的简单统计或累加。树立正确的绩效观，就要求建立政府与企业、社会的双向评价机制，一方面是政府对行业的评价机制创新，以提高政府对出版业的引导与管理效率；另一方面，要建立社会对政府管理的评价体系。这种评价机制（及其评价原则）是政府在推动出版体制改革过程中必须要考虑的因素之一。制度是保障，观念需先行。

三、宏观调控，积极引导

1.政府要建立政策保障机制，努力提供公共文化服务

政府主要关注的是出版业的“外部性”：公民的阅读与文化生活、文化的发展与交流、文化公共设施的建设、市场信息调查与研究、意识形态的导向、国家文化安全等。注重出版经济的外部性管理，是出版宏观管理的一大特征。

新技术的突飞猛进，使得出版产业环境面临数字化、电子化、网络普及的冲击，造成阅读人口不断流失，出版业面临一定的发展困境。政府进行宏观调控，一要将图书出版列入重点发展产业，加强公共图书馆的建设，加大投入力度；二要对出版企业减免税收，合理开展退税工作，这一点，从完成改企的出版单位能享受五年的退税优惠政策来看，已基本实现；三要在全国范围内，进一步开展全民读书活动，在全社会形成多读书、读好书的良好氛围和社会风尚，充分发挥舆论导向和激励作用，扩大全民阅读活动的社会影响；四要在农家书屋、社区书屋、职工书屋工程建设的基础上，实现质的转变：使农民、社员、职工不仅能看到书，还要能看到新书，不仅能看到有助于生产生活的科技类图书，还能看到日益满足广大基层人民精神文化需要的休闲类、素质提高类、文化艺术类图书。政府管理出版业，在宏观管理的同时，应当配以一定的保障机制（比如在资金方面），积极加以引导和扶持。

2.积极促进出版产业升级

政府对出版业实施有效管理，在全国范围内除了履行内容审查以及市场监控职能，还有引导产业发展、对产业进行合理布局的职能。目前，以市场化为导向的我国国有图书出版业的重组基本上还是按照原有行政系列和“条块关系”进行的，还远不是全国性的市场竞争和资源重组的产物。这是一种不彻底的改革，依然带有“政府垄断”“计划经济”的烙印。政府要为出版企业之间的并购、重组创造良好的条件，便于企业降低交易成本。图书出版的产业化发展，政府是积极的推动者，但一定不是包办者。在利用市场产生合理竞争、利用合理竞争催生产业兼并重组的过程中，政府要对产业进行合理化布局并适度规模控制：一是要防止“机械式”的合并重组；二是要防止出现部分出版企业、集团在股份制改造或上市过程中热衷于圈钱、规模搞大而忽视业务整合和结构治理的倾向。“产业集中度”是观察产业结构和特征，判断产业经济成熟度和竞争力的重要指标。中国图书出版产业的集中度非常之低，这是我们应该正视的现实。政府的适度引导与控制可以朝“避免均质发展，催生两极化结构形成”的方向发展。

3.鼓励出版企业“软实力”的最优发挥

“软实力”是指企业的社会价值与责任。出版企业生产的是精神产品，这就决定了出版企业不仅要具有一般企业的基本价值观（生态和谐），还要具有作为特殊企业的特殊价值观。政府管企业不仅要管企业的“行”，同时也要管理企业的“形”（精神状态）。政府必须要把企业的“软实力”纳入政府管理的范畴，要保护和鼓励出版企业“软实力”的最优发挥。而文化企业则要不断通过企业核心价值的倡导，来充分承担、发挥企业的社会价值与社会责任。

“真正的出版人文精神就是以出版人强烈的社会责任感、历史使命感以及敏锐的个人思考和文化感悟去关注整个社会的发展，再以筚路蓝缕的精神与毅力去开掘文化创造和传承的深井。它是激情与理性、监察与自省、思辨与创新的兼容，是出版人个性文化选择和社会人文情怀的内在交融。”基尔曼创立约翰·霍普金斯大学出版社的另一重意义在于他的那句名言：“于大学而言，推进知识发展并且将知识不仅在那些可以每天聆听讲座的人中间传播——而且在更大更宽范围的人们中间传播，这是它最高尚的职责之一。”这句话至今仍被奉为美国现代研究型大学的中心职责及大学出版社的主要目的。这，也许应该是出版的精神所在。

加强和改善共产党对我国出版事业的领导，厘清政府管理主体和职责，科学协调政府与企业的关系，在管理中做到科学管理，这是解决当前我国出版业存在问题的关键，也是推动我国出版业健康发展的重要因素。

（作者单位：苏州大学出版社）

参考文献

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