农村中小学辍学问题的政策学分析与审思

一、反思下澄清：“控辍”政策的文本质疑分析

政策的文本表述是以简洁、明晰的语言将政策相关内容以文字的形式表达出来，以便于政策精神的传达与解读。有学者认为，在农村“控辍”相关教育政策的文本表述中主要存在着两个问题：其一，“控辍”目标的文本表述前后冲突；其二，“控辍”责任主体泛化导致执行主体缺位。

1.农村“控辍”决策目标的矛盾

“如果决策目标本身错误，执行率越高，越会影响到问题的解决，甚至会导致问题的恶化。”[1]所以，农村“控辍”决策的目标定位是影响政策执行出发点的关键。有学者指出，“在控辍有关的政策体系中，‘大’‘小’政策目标有不一致之处。”[2]我国《义务教育法》规定：“义务教育是适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育形式。”法案间接表明，凡是出现在义务教育阶段的辍学行为均可视为违法行为。1993年教育部制定的《中国教育改革发展纲要》对我国已经完成“普九”的农村地区“控辍”目标进行了量化表述：“其他地区（主要是农村地区）的辍学率应控制在3％左右”。表面上看“所有适龄儿童都必须接受”与“3％左右的辍学允许率”的确不一致，但深入理解可知两者在本质上并不存在矛盾。《义务教育法》隶属于我国教育的法规，主要对义务教育进行质的规定，1993年《纲要》则是对我国教育发展进程的蓝图规划，二者颁布的针对点不可在同一水平线上衡量。《义务教育法》颁布的基点是世界义务教育普及化的必然趋势，符合世界教育发展规律，在其颁布时并未有能力预测到几年甚至是几十年后义务教育所面临的问题与障碍。1993年《纲要》的出台则是针对农村地区“普九”进程中产生的具体问题，是科学的“控辍”目标决策，是对《义务教育法》普及义务教育决策目标的有效补充。我们认为，如若不以《纲要》的形式对“控辍”目标进行具体的量化规定，则面对严峻而又复杂的农村辍学成因，只能选择如下两条路径：其一，坚持《义务教育法》的相关规定，实现辍学率0％的决策目标。世界“控辍”的经验已经验证了这种决策的理想性与不可实现性。其二，修订《义务教育法》，重新确定义务教育的性质。这样的做法本质上讲是一种对辍学现象的妥协与退让，一定程度上会降低《义务教育法》的权威性，削弱其强制性。

2.农村“控辍”执行主体缺位

政策学认为“控辍”执行主体是指以直接行为或间接影响来参与“控辍”工作的个人或组织，对“控辍”执行主体的描述是“控辍”政策得以落实的关键。2006年，《教育法》及《实施细则》指出，“政府、社会各界、家庭和学校及其中的组成人员，都有保障每个适龄儿童、少年接受完整义务教育的责任和义务”。也就是说，从各级人民政府到相关社会组织，再到儿童的监护人，甚至是儿童自身都可以被视为“控辍”政策的执行主体。“这实际上昭示了政策主体之间没有清晰具体的责任界限，而责任不清晰，表面上看来的控制辍学人人有责，实际上却表明了政策执行主体缺位。”[3]事实上，这种对“控辍”责任主体缺位质疑的态度是值得反思的。纵观世界普及义务教育的发展历程不难发现，辍学现象伴随着义务教育的普及进程而始终存在，即使是一些极为重视教育的发达国家也依然未能彻底解决这个问题。所以，农村义务教育阶段的辍学现象只能控制，若要完全杜绝则超出了现阶段教育发展的实际。同时这也使我们清醒地意识到，辍学问题是一个极为“具体化”的问题，其影响因子会随着地域以及时间的不同而逐渐发生变化。可以说，2006年《教育法》对辍学责任主体的相关规定正是体现出教育决策部门对“控辍”问题长期性与艰巨性的科学认识，从而以动员全国人民的角度对“控辍”任务执行主体进行规定。如若将“控辍”主体进行具体化规定，一方面，由于农村“控辍”任务的长期性与艰巨性致使任何的独立个体与组织都难以承受；另一方面，由于“控辍”工作的具体性，任何单一的组织都不能以有限的权利做无限的工作。因此，我们认为《教育法》对“控辍”立体的规定是基于农村“控辍”工作的长久性考虑而做出的正确决策。

二、审思与求解：“控辍”政策的价值导向分析

“做任何一项决策首先需要考虑的就是价值问题，因此，价值判断被认为是决策的首要前提。”[4]通过文献梳理发现，我国的教育政策设计始终受到“城乡分治”与“城市中心”两种传统的主流价值导向所束缚，这间接地成为农村义务教育阶段辍学率连年反弹的诱因。

1.“城乡分治”引发的农村辍学诱因

教育经费投入不足造成农村义务教育资源稀缺，必然引发农村人均教育资源占有率低，导致农村教育投入长期处于弱势状态，这直接挫伤了受教育者的求学热情，是辍学现象诱发的重要原因。国务院发展研究中心的调查显示，“在税费改革之前，我国义务教育投入中，乡镇负担78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，而中央财政只负担2％左右。”[3]这很明显地体现出教育投入政策设计的“城乡分治”特点。乡镇的财政实力最弱，县财政实力明显低于省地，78％的义务教育乡镇资金负担间接表明，农村义务教育几乎一半以上的资金是由农村直接承担的。在税费改革后，免征农业税的政策并未考虑到农村义务教育的承担主体，进一步削弱了乡镇与县的财政实力。农村义务教育建设始终处于滞后状态，缺乏对学生的吸引力，成为辍学现象产生的诱因之一。1993年，为巩固“普九”工程与审查“控辍”的工作成果，教育部建立了相应的“两基”评估验收制度，在相关政策的决策目标中，对城市与非城市（大部分是农村地区）的“控辍”目标有着不同的规定。“两基”评估指标要求城市和发达地区初中生的辍学允许率应控制于3％以内，其他地区（主要是农村地区）应控制在3％左右。显而易见，城市“控辍”工作的强制性明显高于农村地区，那么农村地区的辍学率高于城市地区就不仅仅是教育质量低下的原因。我国农村的人口占全国总人口数的70％以上，农村处于接受义务教育阶段的儿童基数必然会高于城市，“3％左右”的“控辍”目标决策定位具有很大的模糊性，千分之一的浮动增加都会造成农村大量辍学生的出现，也给在校生造成了消极示范，这不仅会影响到农村“控辍”执行部门对待农村“控辍”工作的态度，而且势必给农村义务教育阶段的辍学率人为地制造了反弹的空间。

2.“城市中心”引发的农村辍学诱因

教育政策设计的“城市中心”取向是一个世界范围普遍存在的现象，早在欧美国家的农村义务教育发展历程中就已有体现。库姆斯（Coombs，PH）曾指出“学术性、城市化和现代化的课程不能适应大多数农村青年的学习需求和生活需要”[5]。我国“城市中心”取向的政策设计萌生于传统高度集中的计划经济体制。杨东平指出，在计划经济体制下，我国的政策设计总是不自觉地“将眼光集中在城市的发展上，国家的公共政策优先满足甚至只反映和体现城市人的利益”[6]。首先，在课程设置方面，素质教育理论背景下制定的新课程标准较少考虑到农村义务教育的发展水平与农村儿童的生存现实，课程设计与农村生活相脱离致使“学而无用”、“读书无用”的观念在广大农民中广泛流传。农村产生了大量的”剩余知识分子”，其本身具有的文化知识在乡村的生活环境中无用武之地，又缺乏适用于农村的生存劳动技能，只能闲置在家，他们的生活现状又间接强化了“学而无用”、“读书无用”的观念，造成农民轻视子女的教育，放弃教育投资。其次，在教材编写方面，随着“新课标”而同时编写的新教材同样以城市文化为参照蓝本，“即使是反映典型农村生活的内容其表达方式也是书面化、正规化的，对农村孩子来讲完全是一种外在的、陌生的符号系统，这就使得熟悉的东西也陌生化了”[7]。由此引发了农村学生的认知困难，逐渐对学习产生了惧怕感。最后，在考试评价方面，由于农村初中生的毕业升学出口很小，这本身在无形中已经增加了农村儿童的升学难度，然而余秀兰对考试评价的研究发现，各种升学考试也存在着严重的“城市中心”取向，试题较多的表现城市生活，排斥乡村文化及特定的符号，在一定程度上使农村学生的升学竞争“雪上加霜”，增加了中小学生的心理压力。

事实上，厌学、认知困难、丧失学习兴趣、心理压力都是促成农村儿童辍学的重要诱因。从这个意义上讲，近年来农村辍学率有所反弹的根源与教育政策的“城市中心”取向有着必然的关联。

三、探究与审视：“控辍”政策执行的过程分析

所谓“控辍”政策的执行过程，即将处于观念形态的“控辍”政策内容转化为现实效果，从而使既定的“控辍”决策目标得以实现，这直接关系到“控辍”工作的落实效果。

1.政策执行时限性原则的忽视

“政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成。”公共政策学的时限性原则指出“控辍”政策的执行过程既不能过于缓慢更不能急于求成。近年来我国各级各类“控辍”政策的执行主体在落实“控辍”政策的过程中存在着明显的急躁执行态度。对政策执行时限性原则的无视，致使“控辍”政策执行效果大打折扣。一方面，部分农村地区的政策执行主体有意识地把当地的“普九”工作与自身的政绩相关联，无视政策执行的客观规律。面对农村地区“普九”教育资金投入的匮竭，采取银行式借贷资金的方式填补教育资金投入的空白，来完成巩固“普九”的任务，进而达到控制本地区义务教育辍学率的目的。虽然临时解决了“普九”工作的经济问题，达到了“控辍”的目的，但从义务教育“控辍”工作的长久性来看，这无形中造成了后期义务教育资金的无效投入，最终引起辍学率反弹的现象。事实表明，借贷“普九”的政策执行方式没有意识到农村“控辍”工作的长期性特点，是一种急功近利的政策执行态度。其二，部分地区的“控辍”工作执行主体为了能够实现“两基”验收中的农村“控辍”指标，以便应付“两基”验收而一票通过，利用农村地区信息传递相对阻塞的特点，纵容本地区中小学校弄虚作假，以各种方式“凑齐”学生人数，有些地区甚至直接对实际的辍学率的数据进行电脑技术处理，以“瞒天过海”的方式应付“两基”验收。实际上，这种政策执行方式暗中助长了农村中小学隐性辍学现象的滋生，增加了“控辍”工作的复杂性，不仅没有认真落实“控辍”工作，同时在很大程度上干扰了上级部门的进一步“控辍”规划设计。

2.政策执行动态性原则的忽视

政策执行的动态性原则认为“政策执行由一系列活动构成，它是一个思想和行为需要不断变化，不断调整的过程”。“辍学”诱因的可变性表明，在执行“控辍”政策时要始终坚持动态性原则。无论“控辍”政策制定得多么精确，多么切合实际，都没有能力预测到农村“辍学”诱因转化。我国农村“控辍”工作的执行主体在“控辍”政策的执行过程中总习惯以静态的思考方式来看待辍学成因，使“控辍”工作收效甚微。这些都是由于在政策执行的过程中，“控辍”执行主体不能动态地把握辍学诱因的转化而造成的。事实上，随着时代的变迁，农村的辍学诱因在各个层面已发生了较大的转变。如在经济诱因层面，传统的经济贫困随着国家相应辅助政策的落实早已从普遍诱因转化为特殊诱因，取而代之的是教育资金投入与回报间的矛盾关系。在家庭结构方面，农村传统的多子女家庭已然被“三人式核心家庭”所取代，多子女竞争教育资源引发的辍学现象已从共性层面下降到个性层面，“三人式核心家庭”中的农村“留守儿童”上升为辍学的主力军。在学校方面，由于办学条件差而导致的教育质量低下的危机已转变成为教育内容与农村实际脱离，造成农村学生认知困难，导致学生丧失学习兴趣。因此，对辍学诱因的非动态性把握致使“控辍”政策的执行出发点被束缚在传统诱因模式中，因此忽视了新的诱因，延误了“控辍”的最佳时机，势必影响到“控辍”工作的执行效度。

通过以上分析发现，诉求通过政策文本解读与质疑的方式来解决辍学问题是不现实的。任何微观的文本解读与宏观的文本制定之间并不存在着相互对立的矛盾，二者仅是普遍性与特殊性的关系；在“控辍”政策价值导向中存在的问题，是值得广大研究者予以指出的。然而，价值导向的形成非一日之功，从价值导向层面入手解决农村的辍学问题将会面临巨大的障碍；因此我们认为，解决农村辍学问题的重点在于对“控辍”政策执行过程的分析与研究，这与农村“控辍”决策的落实具有最直接的关联。

参考文献

[1] 王传红，李燕凌．公共政策行为.北京：中国国际广播出版社，2002.

[2] 卢红，杨润勇．“农村地区初中学生辍学现象屡禁不止”的政策学分析．教育理论与实践，2007（5）.

[3] 谢明．公共政策导论.北京：中国人民大学出版社，2004.

[4] 邹长清，曾福生，匡逢春，何礼花．中国农村义务教育阶段学生“辍学问题”研究.湖南农业大学普报（社会科学版·素质教育研究），2007（2）．

[5] [美]库姆斯（Coombs，RH）著.赵宝恒等译．世界教育危机——八十年代的观点.赵宝恒等译．北京：人民教育出版社，1990．

[6] 杨东平．对我国教育公平问题的认识和思考.教育发展研究，2000（9）.

[7] 余秀兰.中小学教学内容的城市偏向分析——以语文教科书为例．南京师范大学学报（社会科学版），2005（5）.

（责任编辑 王 颖）