中国参与国际机制的历史进程:基于国际多边条约的考察与分析

程晓勇

[关键词]国际机制；多边主义；国际条约

[摘要]国际机制是现代国际社会调节国家关系，增进共同利益的重要途径和方式，某种意义上，参与国际机制体现了国家对国际社会的融入。在国际机制的诸多形式中，多边条约是最明确和最重要的国际机制形式，某种意义上，一个国家参与国际机制的程度可以用加入国际多边条约的状况做参考。新中国成立以来，参与国际机制的历程虽有波折，但最终选择尊重和广泛参与国际机制。中国参与国际多边条约的历程与状况，既反映了中国与国际社会的关系，也与国，内国际环境发展变化息息相关，改革开放以来，中国以前所未有的速度广泛加入各种国际多边条约，参与国际机制成为中国崛起的战略选择。

[中图分类号]B820[文献标识码]A[文章编号]0257-2826(2012)01-0055-08

自国际体系产生以来，无政府状态就是国际关系的基本特征，随着国家间联系的日益密切，在无政府状态缝隙中，国际机制逐步发展起来，成为调节国家关系，解决国际问题，增进共同利益的重要途径和方式。随着国际机制逐步从政治领域扩散至经济、文化、环境、民事和人权等领域，其合法性、正义性、公益性和社会性也得到进一步加强。在这种背景下，国家在国际社会中谋求发展和发挥作用越来越难以离开对国际机制的依托，参与和借重国际机制为国家谋求利益和扩展空间成为国家的理想选择。国际机制的形式包括原则、法律、规范、惯例和决策程序等，其中，国际多边条约是最明确和最重要的国际机制形式。

由于种种原因，中国是国际机制的后参与者，回顾近现代中国对外关系，“被动”卷入国际社会的中国在走向国际化的历史进程中，曾长期徘徊在封闭与开放之间，既未能完全排斥国际机制，也没有很好地参与国际机制，造成国家利益受损和国际地位不高。中华人民共和国成立后，中国与国际机制的关系得以改变，特别是改革开放后，中国迅速走向世界，融入国际社会，成为国际机制的积极参与者。本文将以新中国成立六十年以来参与国际多边条约情况作为考察和分析对象，探讨新中国参与国际机制的历程和动力。

一、国际机制与作为国际机制

形式的多边条约

根据普遍接受的定义，国际机制是“特定国际关系领域内行为体的预期汇聚而成的一整套明示或默认的原则、规范、规则和决策程序。”在这个定义中原则是指对事实、因果关系和公正的信念；规范是指根据权利和义务所确定的行为标准；规则是指对行动的规定或禁止；决策程序则是做出和履行集体选择的一般方法。国际机制并非现代国际社会的新鲜事物，一旦国际社会形成，必然存在调节国家间关系和解决国际问题的方式。从起点上看，最早的国际机制可追溯到威斯特伐利亚秩序建立同期，威斯特伐利亚秩序的确立标志着近代国际关系的开始，早期的国际机制的核心内容就是确立了国家主权至高无上的国际基本原则，并围绕主权原则衍生出一系列处理主权国家关系的国际法与外交规则。此后，一直到二战，国际机制的内容和形式并没有根本性的变化。

二战后，国际机制的内容和形式有了明显的变化，突出表现为多边机制的盛行。一方面，随着国家间联系的增多，国家间的相互依赖也日益加强。国际社会涌现出越来越多的公共利益，譬如降低贸易壁垒、环境治理、打击跨国犯罪等。为解决这些问题，各问题领域里形成了大量与公益及公权相关的制度安排，呈现为国际组织、国际条约、国际会议、国际法等多种形式，但无论哪种形式，所要解决问题的公共属性决定了这些制度安排必须是多边合作的形式。另一方面，二战后国际机制的发展与美国的霸权秩序有直接联系，美国联合西方主要国家规划和主导创设了一系列国际机制，并通过制度安排维持有利于西方国家的战后国际秩序。虽然这一系列国际机制本意是维护西方国家的利益，但是，为了赋予政治上的合法性并披上“道义”的外衣，以确保其广泛参与性，这些国际机制基本上是多边主义的，具有相当的广泛性和开放性。再一方面，二战后，民族解放运动和非殖民化运动促生了大量的新独立国家，国际社会行为体的数量较战前大为增加，新兴独立国家要求在国际事务中有参与权和发言权，直接推动国际关系向民主化方向发展，多边主义成为顺应国际关系民主化潮流的主要国际机制形式。一旦多边机制能够向参与各方提供制度“福利”并显示出互惠的扩散，则互惠性增长和扩散就成为推动国际合作并维持多边机制的重要动力。因此多边形式是当今国际机制和国际制度得以维持并发展的关键因素。在各种国际机制形式中，由于国际公约具有的约束性、正规性和责权利的明确，大多数多边国际机制都采用多边国际条约的形式。可以说，虽然多边条约并不是国际机制的唯一形式，但是毫无疑问，多边条约是现代国际社会最重要和最受欢迎的国际机制。一定意义上，当今国际机制的核心是由数量众多的涉及国际社会各领域的多边国际条约和相应的国际组织构成的。在这个意义上，一个国家参与国际机制的状况，可以以该国加入国际多边条约的情况为参考。本文选取多边条约作为分析中国参与国际机制的衡量指标。

二、中国参与国际多边条约状况及分析

自1949年新中国成立以来至2010年12月底，中华人民共和国共参与国际多边条约352个。这些多边条约依据内容可以分为政治、军事、经济、教科文体卫、人道与人权、司法与警事、海事交通邮政电讯、生态环境及其他共9类。(中国参与多边条约类别情况见表1)

从内容上看，海事交通邮政电讯类与经济类是中国参与多边条约的主要部分，分别占总数的约29％和18％；其次是生态环境类和人道人权类，这两类分别占总数的约15％和12％，仅此四类合计达到74％。其次是政治类、军事类、教科文体类和司法与警事类，这四类所占比例大致相当，都约占总数的6％左右。这一情况符合国际关系的现实：即国际社会中“公共”性和互惠性的议题达成合作更容易，合作数量也较多；政治与安全等传统议题合作困难，因此合作数量也较少。这两类议题的差别显著地体现在不同领域内国际机制的数量上。国际关系理论对这一现象解释为国际社会的议题存在“高端政治”与“低端政治”之分。两个领域有不同的特点和游戏规则。所谓“高端政治”是指直接影响国家安全和国际安全的重大问题，诸如领土维护、政治敌对、权势争夺、军备竞赛、武装冲突等，这些问题事关国家的生存，难以实现合作。“低端政治”是指国家安全以外或者对国家安全影响弱的问题，诸如经贸合作、文化交流、环境保护、海事交通等，低端政治问题可以协调、合作、谈判、妥协，合作各方都能从联系、交往、合作和相关问题的解决中受益，因而低端政治领域合作更为容易和频繁。现实的国际社会中，国际合作往往出现于“行为者将他们的行为调整到适应其他行为者现行的或者可预料的偏好上时”，换言之，国际合作的前提是共同利益(偏好)的存在，在此前提下，合作的效果和持续性

则取决于利益的分配。与“高端政治”领域相比，“低端政治”领域内的利益相对容易分割和共享。因此，国际合作更多地出现于经济、文化、环境、交通领域。

从时间上看，自1949年新中国成立以来，中华人民共和国在不同的时期参与国际多边条约的数量有明显差异。从表2中可以看出，六十年来，除了上世纪60年代以外，以十年为一个阶段，参与国际多边条约的数量逐步增加。总体上，以80年代为分界，中国参与国际机制可以分为两个阶段：新中国成立后到改革开放前的初步参与阶段以及改革开放后的全面参与阶段，两个阶段具有非常明显的差异性。

新中国成立初期的十年，中国加入的多边条约数量极为有限，仅有6个，且涉及领域狭窄。这6个多边条约分别是《关于战俘待遇之日内瓦公约》、《改善海上武装部队伤者病者》、《关于战时保护平民之日内瓦公约》、《改善战地武装部队伤者病者境遇之日内瓦公约》、《关于禁用毒气或类似毒品及细菌方法作战议定书》、《统一国际航空运输某些规则的公约》，其中5个条约属于人权、人道保护范畴，且参与时间均在朝鲜战争时期，体现了中国政府在国际战争条件下对军人和平民权利的保护和承认。另外一个条约属于民用交通运输类公约，属于“公益”属性领域的合作。屈指可数的数量和单调的领域从一个侧面说明了新中国成立初期所面临的封锁和自闭局面。上世纪60年代，中国没有加入国际多边条约的记录，表明中国没有参与任何新的国际机制。一方面，中国孤立于国际主流机制的局面并未得到有效改善，另一方面，国内“文化大革命”开始，极左路线干扰对外关系。这一时期，中国一度成为国际机制的挑战者，参与国际机制更是无从谈起。60年代末期到70年代是中国参与国际机制取得重大突破的十年，十年来中国所参与的多边条约数量是此前二十年的数倍。这一时期国际环境和中国的对外政策发生了重大变化，中苏关系恶化而中美关系正常化成为中国对外政策的重要转折点，中国再次启动参与国际机制的步伐，特别是联合国常任理事国席位的恢复使得中国参与了联合国框架内的绝大多数多边机制。上世纪80年代以来，伴随着改革开放，中国的对外战略进行了重大调整。中国认识到国家经济发展离不开外部世界，国家利益的实现能够依托国际机制。改革开放三十年来，中国对国际机制的参与更加坚定，步伐更快，中国融入国际社会达到前所未有的深度和广度，体现在改革开放三十年来，中国参与国际多边条约的总数达到310个，约占新中国成立以来参与国际多边条约的88％。

三、中国参与国际机制的历程与动力

1改革开放前，中国对国际机制的参与(1949-1979)。

1949年，中华人民共和国成立，中国对外交往呈现新局面。新中国在坚持独立自主外交政策的同时，也开始了融入国际社会和参与国际机制的探索进程。一方面，通过参与国际机制表明尊重国际规则，争取国际承认，另一方面，通过参与国际机制加强对外交流合作，为中国的社会主义建设创造良好的外部条件。但是，由于多种原因，新中国成立初期，中国参与国际机制的道路并不平坦，十年中，中国参与的国际多边条约只有6个。

新中国成立初期，正值冷战初步形成时期，以美国为首的资本主义阵营和以苏联为首的社会主义阵营两极对峙，西方国家普遍对社会主义国家持敌视态度，面对复杂的国际现实和百废待兴的国内情况，中国参与国际机制并没有太多的选择。中国领导层做出了向社会主义阵营“一边倒”的外交决策。虽然中国与苏联和其他社会主义国家进行了社会主义体系内的政治与经济合作，但是不可否认，国际社会主流的和重要的国际机制都由西方国家主导，中国选择了社会主义阵营，同时失去了参与大多数全球性国际机制的机会和途径，在这种情况下，中国被迫成为大多数国际机制的局外者。虽然中国在国际机制以外积极拓展外交空间，譬如新中国以五大国的地位参加了日内瓦会议，还参加了第一次没有殖民主义国家参加的亚非会议，这两次多边外交场合的“亮相”开拓了外交的新局面，大大改善了中国在国际上的处境，扩大了中国在世界的影响。但总体上，除了少数领域和议题，中国基本上是国际机制局外人和旁观者，反映了当时中国所面临的国际环境和国内政策选择。由于政策选择和外部环境的恶劣，新中国成立初期的十年，中国参与国际机制没有取得实际的成效，制约了中国的发展和国际地位的提高。

20世纪50年代末到60年代，国际环境发生重大变化，国际战略格局发生重大变化，苏美两极阵营出现分化。针对这一变化，中国改变了“一边倒”的外交政策，提出“两个中间地带”理论和“两个拳头打人”的方针，在团结广大亚非拉发展中国家，争取西欧、日本、加拿大、澳大利亚等西方国家的同时，反对美国和苏联的霸权和他们主导的国际机制。在这一新的外交战略指导下，中国双边外交取得了突破，与众多发展中国家和部分西方国家建立外交关系。与双边外交取得成绩相对，这一时期中国在参与国际机制方面并没有取得很大的进展。特别是60年代中后期，中国国内极左路线干扰对外关系，一度推行了“四面出击”、“打倒一切”的极左外交路线，极大地干扰了国家外交方针、政策的正常制定与实施，损害了中国的国际形象，使中国的外交环境急剧恶化而陷入孤立。这一时期，中国一度成为国际机制的挑战者，参与国际机制更是无从谈起，体现在整个60年代，中国没有参与任何国际多边条约。

20世纪60年代末，中苏关系急剧恶化，同时，美苏两极对峙格局中，苏联攻势咄咄逼人。在这种情况下，中美两国具有了共同的战略利益，中国外交战略发生重大变化，提出“三个世界”理论，强化第三世界代言人身份和苏联霸权的反对者形象，并逐步淡化国际机制挑战者的形象。70年代，中美关系正常化和中国恢复联合国常任理事国席位分别是中国在双边关系和参与多边机制方面最大的突破和成就。中美关系正常化促进了中国与主导国际机制的西方国家建立合作关系；联合国常任理事国席位的恢复使中国参与了联合国框架下的诸多国际机制，赢得了比以往更广阔的国际发展空间。可以说，从70年代起，中国参与国际机制方步入正轨，表现为中国参与国际多边条约的数量比之前几十年迅速增多。但是，这一时期由于多年来疏离于主流国际机制，不熟悉国际机制规则，中国在国际机制内的活动多为被动和跟随，尚未成为国际机制的有效参与者和创设者。

2改革开放后，中国对国际机制的参与(1980-)。

20世纪80年代，中国实现重大历史转折，改革开放成为国家整体发展战略。中国最高决策层对国际形势做出新的判断，认为大规模战争可以避免，争取较长时间的和平发展环境完全可能。基于国家的中心工作和对国际形势的判断，中国对外战略再次调整。为国内经济建设服务，维护国家政治、安全与经济利益成为对外战略的根本出发点。经过前几十年的经验，中国对国际机制

有了新的认识，中国充分意识到国内的发展和国际利益的实现不可能离开对国际机制的有效参与，要全面参与国际机制，积极借助国际机制来为国标经济建设服务和维护政治和安全利益。中国开始实行全方位多边自主外交，强调遵守国际规则，并以前所未有的速度广泛参与各类国际机制，加入了大量的国际多边条约。

20世纪90年代，伴随着冷战的终结和多极化的发展，中国坚定不移地推动对内改革和对外开放进程，取得了举世瞩目的成就，中国国际地位迅速上升，中国与国际社会的双向“需要”与认同日益显现。在这样的历史机遇面前，中国加快融入国际社会步伐，在参与国际机制的过程中，不断寻求中国与世界各国的利益共同点，以国际机制坚定参与者的姿态，与世界各国共同推动国际社会的“公益”，成为国际社会有“责任感”的成员。进入21世纪，中国参与国际机制的目的更为明确，政策更为清晰，步伐更为坚定，具有标志性意义的是中国加入WT4)组织，参与了绝大多数的国际经济贸易领域的多边机制，使中国经济全面融入世界经济体系，成为世界经济密不可分的一部分。

经过三十年的对外开放，中国已经参与了大多数国际机制。国际机制成为中国维护政治、安全、经济、文化利益的途径和平台。除了积极参与国际机制外，中国还有意识地主动建构新的国际机制为国家利益服务，譬如中国参与创建的“上海五国”机制、朝核问题六方会谈机制均体现出中国在国际机制创建上的主动性。总体上看，改革开放以来的三十年，是中国全面融入国际社会、参与国际机制的时期。

四、结语

在走向国际化的早期历史进程中，中国长期在封闭与开放之间徘徊，既无法完全置身于国际机制以外，又无法通过国际机制维护利益而排斥国际体系。新中国成立后曾一度积极参与国际事务，但由于种种原因，参与国际机制步伐缓慢。改革开放以来，中国调整了对外战略，逐步形成主张在多边制度安排基础上处理全球与地区公共问题的理念。经过三十多年的发展，中国逐步从一个国际参与程度低的国家发展成为国际化程度较高，积极参与国际机制的国家，不仅参与了几乎所有重要的国际组织，同时在军备控制、贸易投资、环境合作、人权保护、跨国司法协助、反对恐怖主义等多边国际机制里扮演着非常重要的角色。[5]

中国参与国际机制的历程在相当程度上反映了中国与外部世界的关系、体现了融入国际社会的程度。综观六十年来中国参与国际机制的历程，中国每一次对外战略的调整都与彼时国内与国际环境的发展变化息息相关，尽管由于各种因素的干扰，中间有过波折，但是中国融入国际社会的决心和参与国际机制的步伐从未停止。不可否认，虽然国际机制本身有这样那样的缺陷，多数国际机制是由少数强国创设，体现强国利益与意志，但国际机制一经创设就会具有相应的独立属性。随着国际关系民主化进程，国际机制进一步发展和完善，也在体现着其他国家的愿望和利益，国际机制将为越来越多的国家所承认和尊重。置身于国际机制以外，不仅难以维护自身的基本利益诉求，也会限制自身的发展空间。中国参与国际机制的历程与新中国成立以来发展成就的对应逻辑充分证明，没有与国际社会的良性互动与深刻融合，就难以摆脱经济上的封闭落后和政治上的孤立被动，正是在广泛参与国际机制的过程中，中国获得了良好的外部环境，并从外部世界获得资源发展自身。2005年，中国国家主席胡锦涛在联合国成立六十周年安理会首脑会议上提出，在涉及世界和平与安全的重大问题上，应当坚持多边主义，维护安理会权威。2009年，胡锦涛在第十一次驻外使节会议上指出，要“积极开展多边外交，大力加强各领域外交工作”。中国领导人对于多边主义的多次强调表明中国将进一步重视国际机制。鉴于中国目前仍然是一个地区性大国，更专注于周边和地区事务，这种情况下，多边主义在中国的周边和地区外交中将会发挥越来越重要的作用。同时，作为一个正在迅速崛起的大国，中国参与国际性事务既有维护中国全球性利益的内源性动力，也有承担国际公共责任的外源性压力。无论如何，参与国际机制既是新中国成立以来与国际机制互动关系的必然，同时也是中国自身的主动选择。责任编辑刘蔚然