“广佛同城化”建设及其对中国地方政府间合作的启示

李辉 钱花花

摘 要：从协调、合作到实现资源共享、优势互补的协同局面和协同效应，广佛同城化建设中的地方政府间合作实现了历史性跨越，并将成为中国地方政府间合作的典范。在共同利益基础上，经过充分协商、谈判，形成主体间资源整合和利益协调的机制，是两市地方政府间合作取得成功的关键。借鉴广佛同城的成功经验，领导者应努力培养战略思维、创新意识和共赢观念，注重引导局部利益向整体利益、短期利益向长远利益、共同利益向公共利益的转化。同时，还应充分考虑到地缘、文化、基础设施、产业结构、要素流动等客观条件的规律性影响。

关键词：广佛同城；地方政府；合作；区域发展

【中图分类号】D035【文献标识码】A

1、引言

2009年3月19日，广州、佛山两市市长签署了《广州市佛山市同城化建设合作协议》及两市城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护4个对接协议，简称“1+4”框架协议。这标志着广佛同城化建设的正式启动，也表明两市政府间合作进入新阶段。

与国内其它区域政府间合作相比，广佛政府同城化合作在诸多方面表现出自身特色。首先，从合作动因来看，现有地方政府间合作主要包括：为回应突出问题而采取的“被动性合作”和适应区域发展机遇的“开发性合作”。目前国内地方政府间合作中，被动性合作较为常见，如生态治理中的地方政府间合作，区域综合治安管理中的地方政府间合作，等等。广佛两市同城化合作更倾向于主动的开发性合作。第二，从合作推动力量来看，主要有地方政府“自发性合作”和基于上级政府安排的“诱导性动因”。[1]由于区域资源相对稀缺，地方保护主义等因素，自发性合作往往不容易形成。而广佛同城合作却是以地方政府自发性为主要推动力量的合作类型。第三，从合作模式来看，地方政府间合作可以分为共享型合作和互补型合作。资源共享型合作是指共同利用、共同开发的区域合作；优势互补性合作是指从各自优势出发，实现优势互补的区域合作[2]。一般而言优势互补型合作往往比资源共享型合作更容易达成。苏渝政府间合作、上海都市圈中政府间合作等都可划分为优势互补型合作。广佛同城化合作则更倾向于资源共享型合作模式。第四，从合作深度来看，地方政府间合作可以分为项目合作式、联合行动式、战略联盟式，以及全方位整合式合作。前两种合作模式由于对合作深度和稳定性要求不高，更容易建立起合作关系，但这两种合作多具有任务性和临时性特点。后两种合作模式则更具有长期性、稳定性特征，特别是全方位整合式合作，合作深度和合作内容方面都达到较高水平。广佛同城化合作正属于全方位整合式合作。

总之，广佛政府间的同城化合作无论从合作动因、推动力量、合作模式和深度上，都属于较为难得的合作类型。这决定了合作需具备更加深厚的背景和基础，经历更长期的酝酿和反复调试，对各级政府领导者的战略思维、领导能力等也具有更高要求。可以说，从协调、合作到实现资源共享、优势互补，广佛政府间合作实现了历史性跨越，并将成为中国地方政府间合作的典范。梳理广佛同城化建设的背景和发展历程，盘点这一过程中政府合作的关键事件，从中总结出地方政府间合作的经验，将对其它地区政府间合作具有借鉴意义。

2、广佛同城化建设的背景

总结广佛同城化建设的背景，至少有几下几个方面不容忽略：

首先，两市历史文化上同根同源，城市空间上连片分布，合作基础深厚。广佛两市分别是广东省第一和第三大城市。历史上，两地辖区基本上都属于南海、番禺两县，文化上同根同源、自古一家。城市空间上，两市土地总面积11181平方公里，且连片分布，都市圈内城镇密布，城市间边界日渐模糊。目前，广佛接壤边界长约200公里，路网衔接60多处，不到10平方公里就有一个城镇。尤其是南海东部的黄岐、平洲等地区已与广州的芳村区、荔湾区连为一片，并融入了广州城区发展之中。[3]

第二，两地产业相关、生活相依，经济互补明显，民间接触日益频繁。近20年来，交通、通讯设施日益便利，缘于经济结构的差异性和互补性，两市民间交往日益密切，已形成一张网络。市民到对方城市购物、旅游、拜访亲友，家住广州工作在佛山或者家住佛山工作在广州的情况，早已是家常便饭。广州白云、荔湾、番禺与佛山的南海、顺德等地，某些地段已难分彼此，两地市民早就在心理上将对方认同为一家人了。

第三，两市间基础设置日臻完善，交通信息网络逐步成形。在区域经济发展需求的推动下，广佛两市的基础设施建设逐渐形成网络：105国道、325国道、324国道、广佛高速公路、广三高速公路、广佛铁路、芳村至南海的公路等路网已将广佛两市紧密地连为一体；佛山南海区的信息宽带网已与广州市区的信息宽带网连网；广州的供水网已进入南海区，并向南海部分镇域供水；广州的大型基础设施（如白云国际机场等）直接辐射和服务佛山市域。

第四，行政区与经济区之间的矛盾不断凸显。在珠三角经济一体化蓬勃发展的机遇期，两地合作虽日益频繁，但仍面临着诸多的问题。一是地方利益驱动下，两市产业同构现象突出。二是行政区划限制下，要素流动的自由性受到束缚。如，频繁往来于两市之间的市民交通、通信等方面的额外支出增加，两市交界处的市民通信设施重构费用无形增加，户口限制使得学生难以实现就近入学。三是公用事业行政分割，造成了市政公用行业管理水平不高，产品和服务数量不足，质量和水平难以提高，不能适应城市化发展水平，且发展不平衡。据有关研究表明，广佛都市圈内各城镇的供水、燃气、配电设施等城镇发展前提性基础设施供给大于需求，而污水处理率、垃圾焚烧率相对偏低。广州每天的污水排放量至少在200万吨左右，经过污水处理的不到50％；佛山全市污水排放量约为每天230多万立方米，但处理能力只有约60万立方米，中心城区城市污水处理率也仅有50％左右。[4]

第五，国家发展规划适时出台，广佛同城获得政策支持。2008年12月，国家发展和改革委员会颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》赋予珠三角两大战略定位：“探索科学发展模式试验区”、“深化改革先行区”。这不仅是对以往珠三角改革发展实践的肯定，更是对其今后继续探索创新的期许。《纲要》明确指出，“应以广州佛山同城化为示范，以交通基础设施一体化为切入点，积极稳妥地构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展格局”。“先行先试”的“尚方宝剑”在手，为珠三角在重要领域和关键环节的改革发展提供了强有力的政策保障。[5]

3、广佛同城化建设的进程

从“广佛都市圈”、“广佛同城化”概念先后提出至今，广佛同城化建设经历了酝酿、尝试、签订协议、正式启动以及拓展深化的发展历程，两市政府也为促成合作做出了诸多努力。

第一，政府间交流日益频繁，同城化意向逐步酝酿。早在2000年11月，广州市市长张广宁就率队访问佛山并达成建立热线联系机制的共识。广州市提出建设广佛都市圈的概念设想；佛山则针对广州的“西联”内容，明确提出“东承”战略。2003年，广佛联合举行了两次“广佛区域合作与协调发展研讨会”，发出“建设广佛都市圈正其时”的呼吁，从理论上为广佛都市圈作了充分准备。2005年，两地共同举办“广州·佛山区域合作发展论坛”，再次围绕区域合作问题进行了研讨。同年，广州市市长率团考察佛山，就合作问题形成若干共识。2007年，第四届“广州·佛山区域合作发展论坛”围绕“广佛经济合作战略若干问题”、“广佛都市群区域合作发展的同城化整合”、“广佛产业合作”等课题展开细致探讨。2007年，广佛两市团委签订《广佛两地青年工作合作框架协议》，确立了两地共青团长期合作关系。

第二，两地共建项目紧锣密鼓，“一小时都市圈”逐渐成型。2005年9月，广佛新干线工程正式破土动工。2007年6月，广佛地铁动工，全线通车后，广州到佛山全程只需要49分钟。2009年1月，海怡大桥工程正式奠基动工，成为广州番禺区和佛山南海区之间的首条陆上通道。2009年3月，佛山四航广明高速西樵至更楼段全线主体工程基本完成，6月正式通车，高明到广州新白云机场仅需40分钟。

第三，围绕交通、民生等方面的管理改革先试先行。2008年10月起，广佛两市试行车辆通行费年票互通。两市机动车辆可凭本市年票缴讫凭证享受对方城市免缴车辆通行费的优惠。2009年3月开始，佛山电视台新闻综合频道、影视频道、公共频道以覆盖广佛为目标进行新的节目播出调整，软硬件全面升级。

第四，同城化时机成熟，协议正式签订。2009年3月19日，广州、佛山两市市长在广佛交界的佛山市南海区签署了《广州市佛山市同城化建设合作协议》及两市城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等4个对接协议，简称“1+4”框架协议。[6]这标志着广佛同城化建设的正式启动，也表明广佛地方政府间合作进入新阶段。

第五，启动同城化方案、逐步实施，成效显著。“1+4”框架协议签订以来，两市同城化合作主要围绕交通、教育、医疗和社会保障、环境保护、社会治安等方面展开。交通方面，广州地铁5号线开通、客运同城化37线路改造完成、广佛地铁首通段全线贯通，一系列基础设施建设和改造陆续完成，同城化更进一步。教育方面，2009年10月，广佛两市教育局网站部分试卷实行共享，9间院校开始拟定“广佛生”指标。2010年2月，广州下发《关于进一步做好优秀外来工入户和农民工子女义务教育工作的意见》，进一步放宽了农民工子女在广州接受义务教育的条件。医疗与社会保障方面，2010年1月起，两地19家医院实现医学检验检查结果互认。2月起，广州买医保佛山可以看病报销。治安与司法行政方面，2009年4月，佛山市提出应急工作与广州联动。2009年5月，《广佛司法行政工作合作框架协议》签订，在法律援助、法律服务等领域达成共识。2010年2月，广佛两地实现跨市办案，“一个电话可搞掂”。生态环境与旅游等方面，2009年5月，同城化环保专责小组召开联席会议，环保部门联手治理水污染和空气污染。2009年6月，两地林业部门初步拟定《广州市佛山市同城化建设林业绿化发展合作协议》。2010年1月，南番顺旅游联盟推介会精心挑选2-3个客源市场，共同打造旅游品牌。

第六，合作全面铺开，并向纵深发展。“在2009广佛同城重点项目的成绩单上，52个合作项目中46个推进顺利，成效明显。”[7]在此基础上，2010年4月，两市再次敲定69个同城项目。此次项目规划范围上进一步拓展，更加注重民生内容，在落实措施、责任单位、完成时间、年度目标等方面更加清晰。交通仍然作为同城重点，发挥先行引导作用，包括南番大道、番顺快速路、南海金融城公交客运站、金沙洲市政道路对接等26项重点项目。两市体育、环保、公安、旅游等部门围绕亚运会的合作成为项目规划中的一大亮点。油、气、电、水等资源逐步实现同网同价，物管、教育等价格陆续对接。在医疗保险合作上，推行指定医院参保人医疗费用直接结算，逐步实现医保同城化。广佛公交线路方案已制定，年底将实现通车。分批互派公务员在挂职工作方案出台，将于12月底前完成。共同研究循环经济产业链，共同整治泥头车撒漏、乱张贴、乱摆卖等违法行为，统一城管宣传口号、形象标识和执法车辆标识，共同监管区域性、行业性产品质量，等等。广佛政府间合作全面铺开，并逐渐向纵深方向发展。

4、广佛同城化建设中地方政府间合作的经验与启示

地方政府间合作从量变到质变，从初级合作到高级合作，需要一个循序渐进的过程。结合前文中协同型政府的理论阐述，可以进一步总结出广佛同城化建设中地方政府间合作的经验，以期对我国其它区域内地方政府间合作提供借鉴和启示。

首先，对历史基础和现实条件的理性分析是两市政府同城化合作的前提。合作是有条件的，一般而言，合作的基础和条件越充分，越有利于减少合作障碍、推动合作进程。总结广佛两市同城化合作的基础和条件，主要体现在地缘、文化、基础设施、产业结构、要素流动等方面。如，两地地缘紧邻、文化同根同源，这是两地合作的历史基础。两市间基础设施日臻完善，“一小时都市圈”逐步成型，这是两地交流和合作的物质保障。产业结构上广州的制造业发达，佛山服务业发达，产业结构互补性是两市共同利益的重要来源。近年来，两市民间合作、资源和要素流动频繁，市民在心理上已将对方认同为一家，这是两市政府间同城化合作的社会基础。

第二，共同利益是广佛两地政府间合作的根本动力。制度经济学也认为，互利是交易的起点，自愿交易的初衷和理想预期，必然是或者至少大致是帕累托有效的。奥尔森对集体利益作了区分，一种是相容性的，另一种是排他性的。[8]而相容性利益是集体行动的基础，主体对共同利益的共识度越高，实现合作的可能性越大。广佛两市经济和社会发展的共同利益较为明显，是政府间合作的根本动力。从提高整体优势上，如果把广佛两地看作一个省级行政单位，其GDP总量达12500亿元人民币，将排在全国各省（自治区、直辖市）的第八位，直追香港。从产业结构上，广佛两地产业上具有较强的互补性，有利于实现双赢。从社会管理和公共服务上，年票互认、医保卡互通、联合办案等均有利于改善公共服务水平，降低社会管理成本。从城市容量上，同城化建设有利于拓展广州的地理空间，缓解人口过于密集与城市容纳能力有限之间的矛盾，同时改变区域内经济和社会发展水平的不均衡。对此，郭艳华也指出，广佛同城一是减少了一定的生活成本。二是促进了两地经济互补，可谓“珠联璧合”。三是可以缓解广州中心城区人口密度过高的问题。[9]

第三，政府领导者的战略思维、创新意识和共赢观念，是地方政府间合作的重要推动力量。领导者的战略思维和领导能力的影响包括上级政府领导者对地方政府间合作的规划和引导，也包括地方政府领导者对合作进程的战略部署、协商谈判和具体实施。在全球化竞争压力和区域一体化并行的发展趋势下，国家发改委适时颁布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》，从国家战略和区域发展的高度，对广佛同城化建设给予的战略指导和政策支持。[10]广佛两市政府领导者，审时度势、勇于创新，跳出竞争的短视思维、寻求共同利益的结合点也对同城化合作起到了关键性作用。对此，汪洋多次指出，广东靠改革开放起步，也靠改革开放起飞；靠改革开放赢得今天，也只能靠改革开放开创未来。[11]

第四，战略互动是地方政府间合作的必经途径。信任不充分和信息不对称往往是合作难以实现的重要症结，奥尔森在《权利与繁荣》中指出，战略互动与谈判可以作为避免信息不对称、建立信任关系、促进集体行动的激励因素。[12]加强交流和沟通，充分协商和谈判都是战略互动的重要形式。两市市长互访，提出广佛都市圈的概念设想和“西联”、“东承”战略；“广佛区域合作与协调发展研讨会”、“广州·佛山区域合作发展论坛”对两地区域合作问题和合作模式进行广泛交流和探讨。这些交流和磋商都在关键时刻起到了重大的推动作用。

第五，引导局部利益向整体利益、短期利益向长远利益、共同利益向公共利益的转化，是保证地方政府间合作效能的重要条件。利益是公共领域极为复杂的基本观念之一。局部利益与整体利益、短期利益与长远利益、共同利益与公共利益之间的矛盾都是影响合作方向和合作进程的重要因素。抛开局部利益看整体利益，抛开短期利益看长远利益，是达成利益共识和合作共识的关键。比如年票互认，在短期内会造成两市财政性收入的减少；医疗和社保互通，会造成某些医院收入减少；通信取消两地间长途通讯费，造成两地电信收入减少，从而减少政府财政收入；等等。[13]引导共同利益向公共利益的转化，是避免地方政府间合作的负外部性的重要保障：一是保证合作成果惠及广佛两地居民，真正为百姓带来利益和实惠；二是避免广佛同城化形成的相对封闭的“利益集团”，对周边其它城市的负面影响。

参考文献：

[1] 徐传谌,秦海林.地方政府合作机制新探[J].江汉论坛,2007（6）：52-55.

[2] 车冰清,朱传耿,杜艳,等.苏鲁豫皖边界区经济合作模式研究[J].城市发展研究，2010（6）：86-91,96.

[3] 张潇.广佛同城化利好地产业,同城概念楼盘最畅销[N].新快报,2009-10-05．

[4] 吴青山.地理相连产业相关,广佛欲合建都市圈[N].南方日报,2005-12-14．

[5][10][11] 许彬杉.“改革轮子”上的珠三角[J/OL].南方,（2009-02-06）[2009-02-06].http://www.nfyk.com/ztbd/ShowArticle.asp?ArticleID=1478．

[6] 广州市政府,佛山市政府.广州市佛山市同城化建设合作协议[N].广州日报,2009-03-20．

[7] 630新闻.广佛同城今年圈定69个重点项目[N]．佛山日报,2010-04-08．

[8] 参见[美]曼瑟·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁,等（译）.上海：格致出版社,上海三联书店,上海人民出版社,1995：5．

[9] 参见黄蓉芳.广佛同城化既是探路也是示范[N].广州日报,2010-02-20．

[12] 参见[美]曼瑟·奥尔森.权力与繁荣[M].苏长和,等（译）.上海：上海人民出版社,2005：58-60．

[13] 洪普清.广佛同城化要敢于舍弃短期利益[N].南方都市报,2009-03-23．

Cooperation between Local Governments In the Structure of “City of Guangfo”

LI Hui1,QIAN Hua-hua2

1 School of Economics & Management, China University of Petroleum, Qingdao Shandong, 266555；

2 Institute of Administration,Jilin University,Changchun 130012,China

Abstract: In the construction of “City of Guangfo”, the cooperation between local governments of Guangdong and Foshan realized a historic leap, from general coordination to synergetic state, which will become the model of intergovernmental cooperation in china. The key point of the cooperation is to develop a mechanism which can realize the resource integration and interests coordination among the main bodies after full consultation and negotiation. Learning from the successful experience of “City of Guangfo”, leaders should strive to foster strategic thinking, innovation and win-win concept, shift their focus from local interests to the overall interests, short-term interests to the long-term interests, common interests to public interests. Meanwhile, they should also fully take into account the effect of some objective factors, such as geographical position, culture, infrastructure, industrial structure, element fluxion and so on.

Key words: “City of guangfo”; Local governments; Cooperation; Regional development