当前基本公共服务体系建设中存在的问题及其对策

敬海新

摘要：改善民生，建立健全基本公共服务体系是中国特色社会主义中具有战略意义的组成部分，是十七届五中全会最大的亮点，更是完成“十二五”规划的关键所在。我国当前基本公共服务体系建设方面存在公共服务支出比例偏低、区域之间公共服务支出的人均差异过大、歧视性供给以及公共服务提供过程中的效率低下等问题，必须从提高政府保障能力、推进体制改革、创新社会管理、促进公共服务均等化等方面积极探索推进基本公共服务体系建设的对策。

关键词：基本公共服务体系；问题；对策

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003－1502(2012)01－0037－05

国家“十二五”规划指出：坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。构建中国特色基本公共服务体系成为当前政府工作的基本任务。

一、基本公共服务体系的结构

基本公共服务是指一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务，是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型。可以这样理解：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任；第三，基本公共服务的范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围应逐步扩大，标准应不断调整。

基本公共服务体系主要可以分为四大类：基本民生性服务、公共事业性服务、公共基础性服务和公共安全型服务。其中，基本民生性服务包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助，主要目标是保障公民的生存权，重点放在完善就业政策和社会保障体系之上，把促进就业作为重要着力点，摆在基本公共服务的突出位置，完善社会保障制度也是保障群众基本生活的重要途径。公共事业性服务包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的发展权，重点放在完善义务教育体系和医疗卫生体系之上，通过加大义务教育经费投入，保障教育服务均等化，通过加强医疗卫生服务体系建设，实现人人享有基本卫生保健服务的目标。公共基础性服务包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护，主要目标是保障公民起码的日常生活和自由，重点放在公共设施建设和环境保护上，通过加强城乡公共设施建设，提升公共环境服务质量，通过加强生态环境保护，促进人与自然和谐。公共安全型服务包括食品药品安全、消费安全、社会治安和国防安全等领域，主要目标是保障公民的生命财产安全，重点是食品、药品、餐饮卫生安全和社会治安，通过加强食品、药品、餐饮卫生监管，保障人民群众健康安全，健全社会公共安全服务保障体系，满足社会公众对安全服务的需求。

二、当前公共服务体系建设中存在的问题

公共产品供给短缺是当前阻碍扩大内需、制约发展模式转型的一个重要因素，严重制约着我国公共服务事业的发展，已经成为我国突出的社会矛盾。

(一)公共服务支出占财政总支出的比例偏低

长期以来，由于受重经济增长、GDP为中心的发展理念所囿，政府的角色长期定位于经济领域，并且认为“经济增长就是社会发展”，政府过多地介入了本不属于其职能范围的微观经济领域，而长期忽视公共服务领域的职能，对公共服务重视不够，服务意识淡薄。在将掌握的资源主要用于经济领域的同时，把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向了市场和社会，政府在公共服务中的缺位直接造成了基本公共服务的缺失。国际比较显示，人均GDP在3000～6000美元的国家，医疗卫生、教育和社会保障公共支出占政府支出的比重平均为54％，我国2008年只有29.7％。中等收入国家基本保障方面的财政支出占GDP总量的比重平均为10.3％，而我国目前只有5.4％。在教育、卫生、住房、社会救助和社会养老等五个方面的财政支出比重，我国都低于同等收入国家的平均水平。广大社会成员的公共需求以超常的速度全面、快速地增长，我国公共产品供给远不能适应这个变化趋势，义务教育、公共医疗等资源分配不公的矛盾比较突出。

(二)区域之间公共服务支出的人均差异过大

从城乡差距看，公共产品和公共服务基本以满足城镇居民需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务的水平较低。从地区差距看，由于我国公共财政转型尚处于起步阶段，公共资源的均衡配置依然受到体制方面的制约。在中国目前的转移支付体系中，来自中央政府的转移支付主要包括税收返还、财力转移、一般转移和专项补助等项目。这其中，按照来源地规则设计的税收返还近几年来一直占据着转移支付总额的40％左右。按照现行的税收返还计算公式，省级政府所能获得的税收返还数额实际上只取决于其向中央政府贡献的税收多少。这种配置方式意味着经济总量越大、增长速度越快的地区税收返还越多、公共服务能力越强，其结果往往是扩大而不是缩小了地区间公共服务的差距，东部经济发达地区公共服务支出的绝对量和人均量均较高，而中部和西部相对较低，这种公共服务地区差距问题在我国广泛存在，也是阻碍公共服务均等化的重要因素。

(三)基本公共服务的不公平分配

基本公共服务提供过程中的不公平是近年来比较突出的一个社会问题。当前我国的城乡差距、地区差距乃至个人收入分配差距，很大程度上也与公共资源配置的不均衡相关。过去“效率优先，兼顾公平”的方针，为经济的腾飞和社会的发展带来了巨大的动力。但在这个过程中，改革成本的承受者并没有得到应该和及时的补偿；再加上二元化的社会结构，城乡差距的继续拉大，加剧了改革和发展带来的不平衡，大量的社会成员并没有享受到基本的公共服务。目前除了国防和外交能够在国民之间均衡供给之外，其他应该由公共财政来满足的公共服务都没有做到公平享受、均等受益和均衡分配。这种公共资源配置不均衡实际上源于计划经济体制的行政性配置，其最突出的表现是城乡分割和基本公共服务的歧视性政策。尤其是城市中的下岗无业人员、农村中的农业劳动者、农村进城务工人员以及无业人员等这些最需要基本生活保障的弱势群体所享受到的公共服务严重低于可比较的一般水平，处于“生存底线不平等”状态。

(四)中央和地方在公共服务提供中权责失调

在我国的公共服务体系分工中，收入主要集中在中央政府手中，而提供基本服务的职能主要由省级以下政府承担，特别是基层政府承担着大量的公共服务职能，但相应的权力小，财政能力弱，中央与地方政府在公共服务的责任和财力方面存在着严重的不均衡，影响了公共服务提供的效率和效果。以教育为例，中央与地方政府在基础教育的责任和财力方面存在着严重的不均衡，掌握着主要财力的中央把义务教育的主要责任下放给财力薄弱的县乡政府。据国务院发展

研究中心调查，中国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县级财政负担，省级财政负担11％，中央财政负担不足2％。由于缺乏中央政府的必要支持，许多地方政府根本无财力来提供最基本的服务，最后造成现在普遍的县乡财政负债问题。国家统计局农村调查队对安徽省乡村债务进行的专项调查表明，在被调查的9个乡(镇)中，平均每个乡(镇)债务额高达640多万元，负债额达到1000多万元的有3个乡，最少的也有165万元，平均村级债务近20万元，负债最高的村达到100万元以上。

(五)政府在公共服务提供过程中效率低下

在政府公共服务提供的过程中，由于缺乏严格的硬性约束机制，政府花钱随意性大，缺乏公平，效率不高，特别是公器私用现象十分突出，使得原本紧缺的财政支出不能有效地落实到公民身上。国家财政在一般公务方面的支出比重过大，行政成本过高的问题一直存在。我国目前政府在一般公务方面的财政支出比重高达24.7％，差不多是当今世界各国中最高的。在中国行政费中明显不合理的开支是“三公”消费数额巨大。公共服务领域的腐败加重了社会负担，造成了公共资源的浪费和流失，导致公共服务价格攀升、质量下降，甚至危害公众安全和健康，同时也对政府的信誉和公信力产生了严重的负面影响。

三、建立健全基本公共服务体系的对策

当前影响基本公共服务体系构建的障碍主要在于：一是观念性障碍，诸如GDP为中心的经济增长理念等；二是制度性障碍，一些基本制度缺失且显失公平；三是政策性障碍，如政府职能缺位，市场化过度问题；四是体制性障碍，教育、分配、社会保障、医疗卫生、住房体制等方面存在的弊端。必须克服上述障碍，从国情出发，既尽力而为，又量力而行，构建中国特色的基本公共服务体系。

(一)提高政府保障能力是建立健全基本公共服务体系的基础

首先，提高政府履行基本公共服务职能的意识，推进公共服务型政府建设。目前我国公共行政理念很大程度上仍停留在传统阶段，注重统治，轻服务，没有很好地坚持公共行政应当重视的社会公平、社会责任、服务质量等基本原则，政府管理质量不高、行政力度不够等问题日益突出，严重阻碍了服务型政府建设。必须要加强政府部门的质量管理，确立以人为本的理念，增强服务意识，确保服务质量的提高。

其次，完善公共投入机制，提高政府提供基本公共服务的能力。构建民生财政，在政府主导下回归公共财政的“普善效能”，推动公共服务均等化，是当前建立健全基本公共服务体系必须研究解决的重大问题。应加大财政资金用于民生领域的投入，更多关注公共安全、公共卫生、公共教育和职业培训、公共救济体制、基础设施等方面。而给予地方政府更大的财权，增强地方政府提供公共服务的能力，则是解决问题的关键。实现民生财政还必须以规范的财政转移支付制度为支撑，增强财政支出的透明度，加强社会保险基金的运营监管，确保用于民生领域的各项财政资金能够落到实处。

最后，建立公共服务为取向的政府绩效评价体系和科学的行政问责机制。经验表明，有监管、有考核、有评估，各项制度和政策的落实才有保证。应研究制定科学的基本公共服务综合评价指标体系，加强对各级政府基本公共服务的监测和评价，把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系；同时，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。

(二)推进基本公共服务均等化是建立健全基本公共服务体系的重要路径

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。我国人口众多、发展很不平衡，推进基本公共服务均等化是一项长期任务，必须坚持保基本、广覆盖、可持续的基本原则，既尽力而为又量力而行。一是保基本，“十二五”时期推进城乡基本公共服务均等化的重点优先确定在底线生存服务和基本发展服务两个方面，具体包括公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务等七个领域。二是强基层，就是强化市、县两级政府的公共服务职能。加强基层公共服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共服务的平台和网络。三是建机制，向全民提供基本公共服务，核心在保障供给，关键在于形成机制。要以公共服务均等化为目标，进一步明确市、县级的事权。健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化责任，形成科学的公共服务分工和问责机制。

(三)推进体制改革解决民生难题是建立健全基本公共服务体系的突破口

近些年来，尽管我国社会事业有了很大进步，但总体上依然滞后于经济发展，仍是现代化建设中的一块“短板”。在就业、教育、住房、医疗卫生、环境保护、社会保障等关系群众切身利益的领域，还存在不少难点和焦点问题，基本公共服务的可及性、公平性仍然不够，与人民群众对过上更好生活的新期待有较大差距。要从根本上改善“五难”等民生问题，就必须推进社会体制改革，要通过不断深化改革、健全相关体制机制，针对管理体制、运行机制存在的弊端，加大社会体制改革力度，推进体制机制制度创新，实现“五有”的目标。

第一，推进教育体制改革，实现“学有所教”。教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础，发展教育也是把我国巨大人口压力转化为人力资源优势的根本途径。必须坚持把教育放在优先发展的战略位置，改革创新、促进公平、提高质量，坚持教育公益性质，加大国家财政对教育的投入；还要合理配置公共教育资源，重点向农村、边远、贫困、少数民族地区倾斜，加快缩小教育差距。

第二，推进劳动就业与收入分配体制改革，实现“劳有所得”。这是加快推进以改善民生为重点的社会建设的源头活水与重要途径。坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业相结合的机制，创造平等就业机会，提高就业质量，努力实现充分就业。在分配体制改革方面，一要坚持一个原则：初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。二要遵守一个方针：“保困、提低、扩中、调高、打非”。“保困”就是保障困难群众的基本生活，“提低”就是着力提高低收入者收入，“扩中”就是努力扩大中等收入者比重，“调高”就是切实对过高收入进行有效调节，“打非”就是取缔非法收入。三是提高两个比重：逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。按照“十二五”规划的要求，实现城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入年增高于7％的目标。

第三，推进养老保障体制改革，实现“老有所养”。完善基本养老保险制度，促进城镇职工基本养老保险制度规范化，完善社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，促进机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度，统筹基础

养老基金管理，积极稳妥推进养老基金投资运营。

第四，推进基本医疗卫生体制改革，实现“病有所医”。按照保基本、强基层、建机制的要求，增加财政投人，深化医药卫生体制改革，建立健全基本医疗卫生制度，加快医疗卫生事业发展，优先满足群众基本医疗卫生需求。努力实现“十二五”规划的目标，健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，逐步提高保障标准；建立和完善以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系；加强城乡医疗卫生服务体系建设，向农村和城市社区倾斜；推进公立医院改革，鼓励社会资本参与举办医疗机构，构建社会广泛参与的医疗卫生体系。

第五，推进住房体制改革，实现“住有所居”。当前，我国住房制度的误区：过度地赋予了住房建设的经济发展功能，住房市场化过度，基本住房缺位，居民住房消费能力与房价严重脱节，土地出让制度存在较严重的缺陷等。推进住房体制改革，一是要合理调整公房租金，确保国家、企业、个人承受能力的平衡；二是要改革金融体制，调整信贷结构，进行相应的金融体制配套改革；三是要加强房产市场管理；四是要健全廉租房制度，为低收入群体提供住房保障。2009年全国建成廉租住房以及经济适用住房、改造棚户区住房和农村危房共400多万套，2011年计划建设各类保障性安居工程住房1000万套。

(四)提高各级政府的社会管理能力是建立健全基本公共服务体系的关键

当前我国社会管理面临着新的形势：城市化进程加速，流动人口迅速增加，新的社会事务大量产生，新的社会问题不断出现，政府职能正在发生重大转变。2011年2月19日，胡锦涛同志在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表讲话指出，领导干部要正确把握国内外形势新变化新特点，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措。当前，要从以下几个方面创新社会管理，提高社会管理能力：第一，要正确处理政府、市场、社会的关系，形成社会管理的合力。要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，强化政府社会管理职能，支持社会组织参与社会管理和公共服务，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，使得国家力量和社会力量、公共部门与私人部门、政府、社会组织和公民，共同参与社会管理。第二，构建公正合理的利益协调机制，提高社会平衡能力。加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，努力建成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，切实维护群众合法权益。第三，构建灵敏有效的突发事件应急管理机制，提高危机管理能力。健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监管体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制。最后，进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平。要以宽容的心态理性地对待网络技术发展过程中出现的正负效应及其对执政党建设带来的发展机遇与挑战，积极发挥互联网的优势，提高对虚拟社会的管理水平，加强与互联网相关的法律建设，调整网络中的各种社会关系，通过网络道德意识的培育，规导网络行为，健全网上舆论引导机制。

总之，加强社会建设，建立健全基本公共服务体系是一个复杂的系统工程，唯有全社会形成合力，共同推动，形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面，中国才能真正建成一个民富国强的大国，崛起于世界民族之林，实现中华民族的伟大复兴。

参考文献：

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要，北京：人民出版社，2011

[2]顾杰，必须坚持科学发展观指导下的公共服务[EB/OL]

[3]陈剑波，陈剑光，高以诺，一些需要重新认识和讨论的问题[EB/OL]

责任编辑：翟祎