东日本复合灾害的本土应对与中国借鉴

俞慰刚

导读：东日本大地震是由地震、海啸、核泄漏组成的复合型灾难，也是人类历史记录中最高等级的灾难。对此，日本政府颁布了一系列法律法规，设置了专门机构，制定了复兴规划。对日本国民来说，灾后重建将是一场旷日持久的大工程，包括心理护理与医疗援助、经济保障与发行国债、核污染的消除等。这一灾难对我们的启示：一是核灾害预防对策的制定；二是灾后重建的财源保障；三是传言灾害的预防；四是对灾害心理健康的关注。

关键词：地震灾害；政府应对；灾后重建

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.012

2011年3月11日发生的里氏9级东日本大地震，给日本人民带来了极其沉重的打击，虽然事情过去快一年了，但灾难的阴影依然笼罩在人们的心头。到目前为止，人类还无法预测灾难的发生，更没有能力阻止灾害的来临，我们所能做的是如何减少灾害带来的破坏与损害，以及灾害之后尽快有效地组织重建，使人们能够及早地回到常态的生活之中。本文通过灾区视察与媒体报道，介绍分析日本政府及社会公众救灾复兴工作的经验教训，为我国的防灾救灾提供参考。

一、大规模复合性灾害的冲击波

(一)人类历史上最高等级的地震

日本内务府将东日本大震灾的数据与1995年1月阪神大地震的数据进行了比较：此次震度达6级以上的县有8个，而95年只有1个；此次死亡人数为15424人、失踪者7932名，而95年死亡人数为6434名、失踪者3名；此次损坏房屋数为112528幢，而95年为104906幢；此次适用于日本灾害救助法的地区有241市町村，而95年仅为25市町村。从这些数据的比较中可以看出这次震灾的危害程度。这次地震还使日本本州向东平移了3.6米，地轴移动了25厘米，地球自转加快了1.6微妙。日本国土地理院调查表明，宫城县牡鹿半岛地区向震中所在的东南方向移动了约5.3米，地面下沉了约1.2米，是日本观测史上最大的地壳变动记录。

(二)人类遇到的最大级别的海啸

伴随地震而来的大规模海啸袭击，最高潮位达9.3米，海浪上涌高度达40.5米，是日本有史以来观测到的海啸最高纪录。这次海啸的电视直播画面带给人们极大的震撼，而实际的海啸破坏力更为惊人，有几个町村几乎被夷为平地。

2011年12月，笔者考察了宫城县名取市閖上的灾后情况。下了高速公路没多久就看到了公路边残存的渔船，沿路还有部分房子表面上保存较好，但无人居住，更多的房子都有不同程度的破损。再向海边走远远能到一座破损的寺庙，周围是一个大墓地，墓地的石碑都没有了，有一些人在整理墓穴中的骨灰缸等。閖上中学作为指定避难所之一，校舍玄关的玻璃门上、走廊的窗户上还留有一人多高的海啸水势痕迹。该校有12名学生在震灾中罹难，学生们在校歌纪念碑前用课桌搭了祭台，上面摆放着悼词。操场上有三艘被大浪卷来的渔船，至今仍静静地躺在那里。

(三)人为因素造成的大规模核辐射

此次地震还人为造成一个意外的灾情，就是东京电力公司福岛县第一核电站的四个机组相继爆炸所造成的核辐射，成为破坏力最大影响最深远的二次灾害。爆炸发生后，政府当局要求电站附近居民紧急避难，而且不能在避难途中饮水和吃东西，来不及避难的要紧闭门窗，关闭空调，尽量不与外界接触。疏散范围由半径10公里上调到20公里，灾害发生后一个月又扩展到30公里范围。震灾半年以后，20~30公里范围的“紧急时避难准备区域”的警戒才被解除。

2011年6月25日，日本政府在《面向复兴的提案言》中对这次灾害作了一个比较完整的总结：“在地震与海啸两个阶段的波状攻击面前，这个国家的形状与景观极大地扭曲了。接着第三次的崩溃又袭击了这个国家，不用说那就是原子能发电站事故。在一瞬间的恐怖结束以后，连歇口气的机会都没有，新的恐怖又降临了。过去不曾有的事态发生了。”

综上所述，这次东日本大地震可说是具有“大规模性”、“复合性”、“复杂性”、“超地域性”及“长期性”等五个特性。

二、特大灾难的政府特别应对

（一）复兴法律的制定与实施

为了有序地进行灾区的复兴工作，日本政府制定了一系列法律法规，这里介绍其中三个主要法案。

1、《东日本大震灾复兴基本法》

该法律是震灾发生三个月后通过的，其目的是：确定灾后复兴的理念，及能让现在及将来的国民安心地过富裕生活的经济社会的实现、复兴资金的确保、复兴特别区域制度的整备等事项。同时制定关于东日本大震灾复兴对策本部、复兴厅的设置的基本方针，从而使复兴能顺利迅速地推进，图谋日本的再生。

其基本理念有六个方面：一是不停留在恢复原状的目标，而要把重生有活力的日本作为目标的根本性对策及通过每一人都能战胜灾害安度富有人生为宗旨的复兴政策的推行，构筑新的地域社会，向着21世纪中叶日本所应有的形象而努力。在这种情况下集约行政于内外的真知灼见，并灵活应用之。二是在确保国家与地方政府分工合作及各地方政府相互提携的同时，尊重灾区居民的意向，尽可能反映包括妇女、儿童、残疾人士在内的多样国民意见。三是包括灾民在内的全体国民都要相互连带、相互协作，自发地承担起适当的责任。四是要为包括国际社会在内的人类共同问题的解决而提供先导性的政策措施。五是推进安心安全的地域建设政策、解决就业问题及可持续有活力的社会再生政策、振兴地域特色文化，维系强化社会联系的政策。六是核污染地区在加强核事故复旧情况勘查的基础上参照上述各项进行。该法律还规定了国家有制定复兴相关的基本方针、法律及相关措施的责任和义务，而地方政府则有在国家法律及基本方针的基础上采取必要措施的责任与义务。

2、《复兴特区法》

《复兴特区法》于2011年12月7日通过并于年内实施。2012年初，在制定详细应用规则的复兴特区基本方针后，开始受理灾区的认定申请。申请方式是由灾区自治体向政府申请，必要时可向国会提交特别扩充意见书，要求完善法律或向国家与地方协议会（以县为单位设置）提交特区扩充意见，在政府与地方协议及政府向国会报告之后予以认定。

该法主要有四个方面：一是土地利用手续的简化；二是方便企业能取得渔业权（养殖业）等的规制缓解；三是新登记企业五年免缴法人税等税制优惠；四是在一定范围内自治体可以自由使用复兴扶助金等。

3、《海啸防灾地域建设法案》

该法根据日本国土交通厅确定的基本方针，在发生地震海啸等重大灾害时，各都道府县知事要设定并公布海啸受灾的区域及可能出现的海啸高度。另外，要事先指定避难设施等的警戒区域及限制一定开发行为的特别警戒区域。对于海啸对策与市街建设同步进行的市町村来说，灾害避难大楼的容积率制度可以相应地予以缓和。

这个法案改变了以前主要重视海岸堤防等硬件设施的防灾对策，提出有必要出台包含软件政策在内的综合性“多重防御”措施政策。所谓软件政策是指制作海啸水深的灾害预测图与能迅速安全避难、情报传递等方面的政策措施。另外，海岸堤防设施是“线”的防御，因其宽泛易受破坏而显露出它的弱点，因此，有必要从河川、道路、土地利用制度等“面”上来制定街道建设的对策。再说，海啸灾害的复旧、复兴也有必要谋求居民生活基础设施的地域再生与活性化。

（二）复兴厅的设立与职权

复兴厅设置法于2011年12月9日被通过。日本政府决定在震灾一周年时正式成立并启动复兴厅，为期十年。复兴厅设“复兴大臣”一人，副大臣两名。形式上，首相是复兴厅的最高领导人，因此其地位要高于其他的省厅。复兴厅的主要工作是策划复兴的基本方针政策及综合协调等相关事务，统合及建立各行政部门的事业，统一受理地方政府的意见与愿望，并针对这些愿望与意见制定相应的方针与对应措施等。另外，复兴厅还负责实行复兴事业的预算、要求与分配方案，确保预算的到位率。为此，各省厅有义务尊重复兴大臣的意见。复兴厅下设复兴推进会议，主要工作为复兴政策实施状况的调查审议，由首相担任议长，所有国务大臣作为委员参与审议工作。

复兴厅本部设在东京，盛冈、仙台、福岛等地设派出机构复兴局，主要职责是支持复兴计划的制定与各种要求的受理。在海岸沿线受灾地区设立支所，这些机构直接与灾民接触，能更好地落实政府的复兴政策，也能及时收集到底层的信息。 此外，还规定该法实施三年以后将根据实际情况进行一次修正，每年要向国会报告各地区的复兴状况。

（三）复兴规划的制定与实施

2011年6月，日本政府在“复兴构想会议提言”中提出了复兴规划指导思想，主要包括六个方面：一是增税。作为复兴的财源，进行临时增税，以确保地方复兴的财源。二是灭灾。将灾害的损失控制在最小范围内，将受灾居民转移到高台，在平地上建避难用的道路与避难用的大楼。三是特区。特区即限定地域与期间活用规制、手续简化等，以利于支援措施的迅速展开。四是再生能源。导入与促进可再生的自然能源，尤其是遭核事故破坏的福岛要作为“先驱地区”。五是原子能发电站。围绕核电站事故灾害形成一个复兴再生的对话平台。六是国家与地方。复兴的主体基本上是市町村，国家提出整体的方针，市町村要努力发挥最大限度的能力。根据这一思路，到目前为止，84%以上的县市町村已经或即将完成复兴规划。尚未完成复兴规划的地区主要是受核电站事故影响的福岛县的几个町。

需要制定“高台转移”规划的有29个市町村，然而，这一规划遭到了当地居民的普遍反对，达成协议的市町村一个都没有。这样一个符合城市规划基本原理的规划方案，在灾民看来是不能接受的，他们长年生活在故土，祖先的墓地也在那里，人们在感情上接受不了这一事实。可以预想，要实现这样的规划将有一个十分漫长的协调过程。

一些有识之士认为：第一，这个复兴的基本构想是“创造性的复兴”，早在神户大地震后就被提出来了，调查发现，那时兴建的再开发大楼效益很差，入住者十分无奈，这次又提出了同样的口号，很有可能发展成为“复兴灾害”；第二，特区设定的目的在于机制缓和，但是，机制缓和以后将对本地企业带来明显的不利；第三，提言中还提到了“新公共”理念，要充分发挥市町村能力，这被批评为是政府逃避责任的一种表现；第四，提言中还提到“公助”的概念，不少人认为在现代日本社会中、尤其在城市中，人与人之间互助互信的“纽带”已经很难找到了，“公助”的理念是好的，但实际的效果却十分可疑。有识之士还认为，应该吸取阪神大地震的教训，不能依赖主张“自己责任的”新自由主义、赚钱优先主义、大企业优先主义等方式来复兴。

三、灾后重建的漫长里程

由于这次灾害的基本特性，注定了这次复兴将是一场旷日持久的大工程，具体说来有以下几个方面：

（一）灾后的心理护理与医疗的长期援助

日本是一个多灾的国家，有着丰富的灾后复兴经验，但是对于灾后心理护理还是比较缺乏经验的。野田正彰在《灾害救援》一书中强调，救灾不仅仅是“物质”和“金钱”的援助，更重要的是人们内心的伤痕。这一点长期以来不被重视，虽然阪神大地震时已经开始注意灾后的“心理护理”，但依然不知道应该怎么做。东日本大震灾中，“心理护理”再次受到了重视，日本心理学临床学会与支援活动委员会联手介入灾后“心理护理”工作，虽然有阪神大地震、印度洋海啸以及四川大地震的支援经验，但他们还是认为像这样极大的灾害依然希望有更多的智慧集中起来共同做好工作。而地方自治体及支援团体对“心理护理”的咨询态势也正在加强。

宫城县石卷市的一支叫做“呱嗒呱嗒车站”的“心理护理”支援团队，在灾害发生的9个月后，开始个别走访充满烦恼的受害者。2011年12月，宫城县仙台市为了协调各种活动及各个团体的活动，专门开设了“心理护理中心”。岩手县在县精神保健福祉中心设置灾后忧郁咨询室。福岛县也考虑到偏远地区受害者的需要，开始了夜间及节假日也能咨询的电话服务窗口。相马市由县医科大学医师组成的NPO也独立地开设了护理基地。另外，一些医师、保健师们也在临时住宅区实施心理咨询工作，并有序地召开加深理解灾后精神压力的演讲会，帮助灾民走出精神困境。

（二）灾后重建的经济保障与复兴国债

为了切实做好复兴的财政计划,确保财源的畅通，日本政府与执政党在“东日本大震灾复兴提言”中提出了临时增税方案，总额约为10.5兆元。根据这个方案，增税的范围是法人税、所得税及个人住民税等三项。为了减少执政党内的反对势力，住民税推迟至2014年6月起征，期限为5年。法人税从2012年4月新财政年度起征，期限为3年。三项增税项目中对家庭收入影响较大的是所得税。2011年9月政府税制调查会的报告显示，夫妇与两个孩子的家庭年收入达到500万元的话，增加税额负担为1600元，收入为800万元的则为7000元，这样，十年也是一个不小的数字。

另外，为了充分保障灾区的复兴，日本政府决定发行用于东日本大震灾复兴费用的“面向个人的复兴国债”，并于2011年12月5日，在全国的银行及证券会社等金融机构开始发售。发售的国债是每半年结算一次利息的偿还期限为10年的“变动十年”，及至偿还期限为止利息不变的“固定五年”、“固定三年”等三种。

（三）核污染的消除工作

消除核污染（简称：除染）是整个复兴工作的重中之重，经过一段时期的除染实践，环境省宣布2012年起正式起动除染工作。在此之前，根据放射性物质污染处理特别措施法，指定8县102市町村为“污染状况重点调查地区”。被指定的市町村将在国家财政支援下具体推进除染工作。而“除染特别地域”福岛县的警戒区域、计划避难区域11市町村则由国家直接实施除染工作。实际上除染并不是覆盖市町村全部区域的，只是对超过放射线量率基准以上的区域才实施除染。

因为在指定区域过程中会有传言灾害的出现，所以哪些区域指定为除染区域，哪些地区不指定为除染区域，要在各自治体提出申请和要求的基础上才能最后决定。而除染工作完成的目标是放射线量年1毫西韦特（MSv限量当量）以下为基准，一旦达到了这个目标的就算完成除染工作。

除染只是消除核污染的外围工作，更重要的是核电站事故的收束工作，核电站事故处理不好的话，核污染依然会不断蔓延。经过专业救援人员的不懈努力，2011年12月16日，首相兼本部长野田佳彦宣布，原子炉已进入安定的“冷温停滞状态”，事故收束日程表中的第二阶段工作宣告完成。同时，日本政府决定根据这个情况，计划将半径20公里范围内的警戒区域与年放射线量超过20毫西韦特（MSv限量当量）的计划性避难区域进行重新划分。即分成在不远将来有搬回原处可能的“解除警戒准备区域”、数年间搬回居住有困难的“居住限制区域”以及数十年间不可能搬回居住的“回归困难区域”等三种情况。

然而舆论界以及民众认为，政府的这一宣言是过于草率的表现，实际上还有很多问题没有得到解决，如所谓的“冷温停止状态”与正常意义上的停止状态是不同的，炉内情况依然难说，放射性物质依然在释放过程中。人们认为，造成这次重大事故的原因之一就是沉浸在核电站绝对安全的神话之中，疏于对地震、海啸的对策研究。在离原子炉废除还有几十年的情况下就宣布已经“收束”的论调是重蹈覆辙的盲目乐观。

四、巨大震灾给我们的教训与启示

东日本大震灾是人类历史上最为严重的复合型灾害，它给人类留下了一个大大的警示号，人类所谓的“安全神话”都是没有根据的，因此，总结经验教训，不轻信“安全神话”就显得尤为重要。日本“产（产业）、官（政府）、学（学者）”三方联手对灾害资料进行收集与分析，目的是要把这一教训完整地留给后人。对我国政府来说，至少在以下几个方面是应当有所启示的。

(一)核灾害预防对策的制定

高科技的背面是大灾难，这是哲学意义上的定理。科学家们总是认为自己的科研成果是最安全的，制造了许多安全神话。1995年阪神大地震，具有“不倒神话”的日本高架高速道路倒塌了；东日本地震海啸，“核电站最安全最低成本”的神话又破灭了，而所谓成本最低是因为科学家们从来没有思考过事故的处理成本与赔偿成本。东京电力公司实质性的经营破产与国有化已是明摆的现实。虽然我们不能“因噎废食”，但完全可以“未雨绸缪”，接受教训，做好核灾害的预防及灾害应对对策，以应不时之需。

(二)灾后重建的财源保障

据说古人造塔时，会在塔基埋入将来塔倒时足以重建的财宝。灾害重建中的最重要环节就是资金，日本政府采用临时增税、灾后重建国债、社会义捐等途径来解决资金不足问题，实是一种无奈之举。我们在重大公益事业建设时是否能考虑到灾害事故的损失而将一部分投资转为事故应对基金，而不是当场用足投资，把将来的事故留给将来的人处理。这种不负责任的管理方式通过这次灾害是否能够有所改变呢？

(三)传言灾害的预防

“传言灾害”在这次灾害中显得尤为明显，在地震海啸的最初一两天，日本的社会秩序还比较正常，中国大量报道了这一情况，但几天以后，核污染问题一经传出，社会情况为之一变。尤其是在政府宣布20公里避难圈以后，不少范围以外的居民也纷纷自动避难，其原因就是核辐射的危害是看不见、摸不着、闻不到的，又有切尔诺贝利核电站事故的先例，人们自然容易听信传言。不用说是日本灾民，就连远隔重洋的上海人在盐能防核辐射的传言下，竟然出现了抢盐风潮。这种“传言灾害”现象值得引起重视，一个较好的解决方法就是及早地将正式情况予以公布，以免造成不必要的恐慌。

(四)对灾害心理健康的关注

“心理护理”最初在2008年汶川大地震时开始应用。在东日本地震灾害援救过程中，日本心理临床学会及心理医师在这方面做了大量的工作。调查发现，仅一个岩手市就有近2万名中小学生存在心灵创伤及忧郁现象。我们在以物质与金钱为主进行救灾的同时，更要做好人们心灵的救护工作。这需要平时对这一问题有足够的认识，建立专门的研究机构与护理机构，对“心理护理”的临床研究要加大力度，加大平时的心理辅导，切实提高护理能力，这样才能在灾难发生时起到应有的作用。

参考文献：

[1]室崎益辉.震灾复兴的论点[M].新日本出版社，2011.

[2]日野秀逸.“受灾者视角”的复兴论[M].新日本出版社，2011.

[3]日本急救队.东日本大震灾——在救助的最前线[M].イカロス出版社，2011.

[4]东日本大震災復興基本法[S].平成二十三年六月二十四日法律第七十六号.

[5]野田正彰.灾害救援[M].岩波新书，1995.

责任编辑：欧阳忠伟