事业单位改革:铁饭碗还能捧多久

钟雯君

所有的改革，都是利益的重新分配。改革的阻力，来自既得利益的保守；改革的动力，则来自对未来利益的预期。而改革的过程，可说就是各方利益的博弈。事业单位的绩效工资改革中，同样如此。如何按照国家制定的有关政策，公正公平地处理利益的分配，打破“铁饭碗”，克服长期以来缺少竞争、僵化、封闭的格局，真正达到改革的初衷，是当前事业单位绩效工资改革面临的挑战，也是事业单位体制改革核心的问题。

同一种工作，如果在不同的单位，工资收入可以有天壤之别，这在中国乃是再常见不过的现象。造成此种现象的因素很多，但从国家制度看，包括事业单位在内，工资标准不能统一，不同行业、不同单位各行其是，是一重要原因。统一工资制度建立后，这种差异或许在今后会得到缓解。

据2011年11月25日新华网报道，国务院法制办11月24日就《事业单位人事管理条例》公开征求意见。征求意见稿对工资福利和社会保险明确规定：事业单位工作人员的工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴组成，工资、津贴要执行国家统一的政策和标准。同时国家建立健全事业单位工作人员的社会保险制度。

当前，中国有着4000多万事业单位从业者，覆盖70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生。这一制度的改革，事涉“最广泛的阶层和行业”，事涉教育、医疗等相关领域改革，总能引来广泛关注。

铁饭碗的前世今生

“铁饭碗”这个词，原本出自改革开放之初。当时的企业以国有成分为主，那时的饭碗常常是“端起来就放不下”，而且“干和不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样”。这样的现象同样广泛地存在于公务员队伍和事业单位之中。而时至今日，虽然含义略有不同，铁饭碗“旱涝保收”、“碗大能吃饱”的本色依然不改。

去年2月有媒体报道，全国人大财经委员会副主任吴晓灵领导的中国民生指数课题组去年完成的《2010年中国城市居民幸福感调查》显示，在分析被调查者的所属行业和职业后发现，国家机关党群组织、企事业单位负责人回答“非常幸福”的比例最高。

按照《事业单位登记管理暂行条例》的定义：“事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。然而从事业单位所覆盖的行业领域看来，科教文卫在当前人民生活中所体现出的问题突出而尖锐。获得“幸福”事业单位人员并未在自己的工作范围之内让人民更加幸福。铁饭碗现象所带来的“三个一个样”不能不说在这种“失职”负有重要责任。

据统计，我国目前有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，其中教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占总人数的3/4，教育系统人员即达到一半左右，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。就是说每三十多个国人中就有一个是事业单位人员，其中冗余人员又有多少？尸位素餐者究竟是多大的一个包袱？这是未来改革过程中必须要回答的问题。

事业单位收入分配的三重“不公”

国家统计总局曾经公布过一份数据，显示：“从企业、事业、机关分组数据看，2010年城镇在岗职工的平均工资最高的是机关，为33869元，是全国平均水平的1.16倍；其次是事业单位，为29758元，是全国平均水平的1.02倍；最低的是企业，为28359元，是全国平均水平的97.0%。机关、事业单位平均工资略高于全国平均水平，企业平均工资略低于全国平均水平的格局多年来一直没有改变。”这说明从大的层面看，事业单位和机关单位的工资确实要比企业高。

而在事业单位之间，又存在着很大的差异。因为财政拨款等情况不同，事业单位有的是财政全额拨款、有的是财政差额拨款、有的是财政压根儿不给拨款；有的有实权有实惠有灰色收入、待遇甚至高过公务员，有的是清水衙门、没有一分钱奖金可言。

即使在同一个事业单位内部，也存在各种收入差距和不公的现象。比如，2011年中华全国总工会在两会期间提交了一个调查报告，结果发现，全国劳务派遣人员总数已经达到6000多万，主要集中在公有制企业和机关事业单位。这些派遣员工和有编制的正式工待遇一般而言都有所区别。

可见，事业单位的工资福利水平确实存在三重“不公”：从大的层面看，事业单位和普通企业员工存在差距；从小的层面看，事业单位之间还存在着非常严重的差距；从更微观的层面看，同一单位里，有事业编制和没有事业编制的员工同样存在着差距。

事业单位工资改革踏入深水区

国家行政学院研究员胡仙芝在接受《中国经济周刊》的采访时表示，长期以来，我国事业单位工资标准都是比照公务员工资标准建立起来的。在1993年机关事业单位工资制度改革前，事业单位人员和机关公务员一直采用的是统一的工资标准。这种情况一直持续到2006年的公务员工资制度改革。

事实上，从2006年7月1日，我国公务员就已经开始实行新的工资制度；同月，事业单位的工资制度改革也开始酝酿，并提出了涉及全国120多万个事业单位的工资制度改革的总体目标：建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度，完善工资正常调整机制，健全宏观调控机制。

这是“绩效”二字第一次出现在事业单位改革的框架中。目前，事业单位工作人员工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成。这也就是国家建立统一的工资制度，只针对前两者，即岗位工资、薪级工资执行国家统一的政策和标准的原因所在。至于绩效工资和津贴补贴，从国务院法制办公布的《事业单位人事管理条例》有关规定来看，并未强求所有事业单位一致，只是表示，事业单位在核定的绩效工资总量内，按照规定的程序和要求进行分配。

但是，绩效工资从提出到实施已经5年，还远远没有达到全国范围内的真正意义上的绩效工资改革。中国人事部副部长王晓初接受《人民日报》专访时指出，中国事业单位人事制度改革越是深化，越会遇到难啃的“骨头”。“深区”的特点在于，现在遇到的问题和困难都是深层次的矛盾，更加复杂。从1995年启动试点开始，中国事业单位人事制度改革已经走过了10年历程。事业单位人事制度改革已经步入攻坚期。

资深记者邓聿文表示，现实中不同事业单位的收入差距悬殊多数并非因公共服务的差异，而是其他非专业和个人因素，如垄断所致，可在收入分配上，却往往把这部分收入冠以绩效工资的名义，从而给人一种错觉，以为它是个人的勤奋劳动和高质量的公共服务的报酬。这种情况可以说在现实中大量存在。很多事业单位工作人员的基本工资都是一样的，或者差别不大，但绩效工资和津贴补贴却存在巨大差异。如一些事业单位存在名目繁多的补贴，像什么午饭补助、水电补助、通讯补助、住房补助等，这些补贴就构成了不同事业单位收入分配的主要差别。在诸多因素中，“混乱的事业单位津补贴”成为这项改革不能真正得以推进的障碍之一。

目前，我国事业单位的津补贴从住房、交通，到饭补、降温费、过节费等，五花八门，“有些省份，事业单位的津补贴基本都在250到300项之间，发到每个人的津补贴也有十几二十项，复杂的工资单连本人都看不明白。自收、自建、自发津补贴的现象，比公务员乱多了。”一位业内人士说。

实施绩效工资的前提就是要清理规范混乱的津补贴。

然而，清理规范津补贴的难度之大出乎很多人的想象，尤其是对那些有能力自创、自建、自发的事业单位，规范起来难度更大，这项事关4000万事业职工切身利益的重大改革，因牵涉面广，涉及单位类型差异大，牵涉利益分配人数众多，这样复杂的架构，也就注定了其改革将“牵一发而动全身”，而清理规范混乱的津补贴也成为当前事业单位改革中争议最大的敏感问题。

如何厘清高收入事业单位的各种补贴是否假借绩效之名实则就成了事业单位工资改革能否成功推行的关键所在。在这方面如果没有一个相对科学有效的办法，仅仅是统一事业单位的基础工资，是阻止不了不同事业单位收入分配冷热不均，差距悬殊的现实。就此而言，事业单位所制定的统一工资制度只是改革迈出的一小步，更艰难的改革，是在不同行业、地区间，不同事业单位高管和普通员工间，以及不同资金来源的事业单位间，找到一种相对公平的收入分配方式。

砸破铁饭碗，为了公平与发展

随着我国新一轮收入分配改革呼声的日益高涨，推动国有及事业单位工资改革也成为整个工资改革体系中的焦点。临近年末，一度踯躅不前的涉及4000多万人利益的事业单位工资改革再度提上日程。在收入分配差距扩大的背景下，对事业单位人事管理进行专门立法，为工资增长和收入分配提供法律依据，并进行规范，是事业单位改革的重要内容。特别是工资福利执行国家统一政策，对解决收入差距过大会有一定的促进作用。

就征求意见稿而言，与以往不同，最大的亮点当是将事业单位的津贴补贴也纳入统一工资范围。对事业单位的工资改革，有专家曾将其形容为“开前门、关后门”，“开前门”就是实施绩效工资，而“关后门”则是要全面清理规范事业单位的津贴补贴发放。某种程度来说，名目众多的津贴补贴，正是事业单位之间收入差距的主要原因。虽然国家三令五申，强调清理规范津贴补贴，但效果并不理想。因而，此次立法规范津贴补贴，明确规定“任何地区、部门和单位不得自行建立特殊岗位津贴补贴项目、扩大实施范围和提高标准”，从根源上切断津贴补贴制订、出台的乱象，可谓一大进步。

《广州日报》也曾指出，虽然征求意见稿提出了统一工资的改革路径，但如何在具体实施过程中落实，还是个疑问。全国有上百万的事业单位，约4000万的事业单位人员，将现有的多元化薪酬制度统一化，尚待相关部门深入研究。统一工资不是要回到“大锅饭”时代，这有违改革常识。那么绩效工资的评定就很重要。而现有的绩效工资改革进展相当缓慢，征求意见稿中对此也只是作了“事业单位在核定的绩效工资总量内，按照规定的程序和要求进行分配”的原则性规定，何谓“规定的程序和要求”，如何在公平和效率之间取得平衡，接下来的配套细则恐怕需要作进一步深化。

在这一改革的过程中，需要给职工以知情权、参与权、表达权和监督权。在事关职工切身利益的岗位评定、绩效评估和福利保障等方面，都需要让广大职工看得见事、说得上话甚至插得上手。只有在公开透明、广泛参与的原则之下，才能保证利益的均衡，也才能保证改革整体的公平公正。当然，也需要引入外部的监督力量，确保改革方案和改革程序的合理。事业单位的原主管部门，需要加强指导。事业单位的工会等组织，同样需要在改革的过程中认清自己的职能、发挥应有的作用，切实维护职工合法权益。同时，在方案制定与实施上，尽可能公开透明，让社会公众监督；在考核评定中，还可以适时引入专业第三方参与，增强绩效工资的科学性与权威性。

但是，从长远来看，事业单位的改革不能仅止步于工资改革。2011年3月，国家出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，要求对现有事业单位加以改革，主要思路就是“政事分开、事企分开、管办分离”，在科学分类的基础上理顺新的事业单位管理体制和运行机制，回归事业单位的公益属性。因而，此次事业单位涉及收入分配、人事管理、社保等各方面的改革，既是重点、难点又是突破口，其成效不但直接影响到事业单位改革自身进展，还肩负着为企业工资、公务员工资立法的“探路”重任。但从目前的征求意见稿来看，突破似乎并不明显。工资统一了，人员聘用了，并不代表其职能会转变；而在目前争议最大的养老保险问题上，征求意见稿也是含糊其辞，传递的信息就是默认目前的“养老双轨制”。

作为为社会提供专业的公共服务部门，事业单位既不同于企业，可以完全按照经济效益核定收入分配；也不同于履行管理职能的行政部门，用国家财政的钱供养，因而要求做到同一工作的公务员的工资收入大致均等。事业单位既然是以自己的专业为社会提供公共服务，从公共服务本身来看，它具有公益性的一面，这就要求基本的工资必须平等。事业单位岗位绩效工资制度改革，其本意是在规范津贴补贴的同时实施绩效工资，逐步形成合理的绩效工资水平决定机制、完善的分配激励机制和健全的分配宏观调控机制。如果这项改革成功的话，对于调动事业单位工作人员积极性，促进社会事业发展、提高公益服务水平，将具有重要的意义。

编后语：一个和谐健康的社会，应该是一个行政、社会和市场之间良性互动的社会。32年的改革开放，其目标正在于“把属于市场的还给市场，把属于社会的还给社会，把属于行政的留给行政”。作为字面上的“官员”，其实也存在于市场主体和社会组织之中。行政权是公权力，社会权同样是公权力。但在中国语境中，“官员”一语实则是“强权”与“铁饭碗”的代称。中国的社会转型，就是要改变这一扭曲的指代关系。当权力无法滥用也无法专横时，也就不需要“去官帽”了。到了那个时候，有中国特色的“事业单位”也将随之消失。相信，这会是所有老百姓对事业单位改革的美好愿景。

责任编辑/戴军