浅析我国廉政制度创新及执行力建设的对策与建议

闵茂丽 储昭海

党的十七大报告指出：“要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓宽从源头上防治腐败工作领域。”制度建设是反腐倡廉的治本之策，是从源头上预防腐败的重要保证。制度建设和创新关键在于制度的执行力。针对当前我国廉政制度创新和执行力建设中的问题，本文认为可以采取四方面的措施来加强廉政制度创新及执行力建设。

1 人的建设是廉政制度创新及执行力建设的关键因素

在廉政制度创新和执行中，人是最关键也是最具能动性的因素，人的价值观、认知水平、利益倾向和能力等各因素会严重影响廉政制度的创新和执行。因此，在廉政制度创新和执行力的建设中，人的建设应当是至关重要的。我们可以从两方面来加强人的建设。

一是加大宣传教育力度，提高自觉意识。廉政制度的创新和执行，只有把它建立在自觉的基础上才有根基，这就要求我们要切实加强制度的宣传教育，增强全党的制度意识，使党员干部成为熟知规章制度的“明白人”，落实规章制度的“有心人”，把制度转化为党员、干部的行为准则、自觉行动。在具体教育上，既要加强制度灌输教育，又要引导广大党员干部进行自我制度教育；既要加强对党员干部特别是领导干部的教育，又要加强普及教育，打造制度执行的群众基础；既要加强定期的常规教育，又要加强针对特殊情况展开的不定期教育等等，从而真正使反腐倡廉制度入脑入心、深入人心。

另一方面是强化领导示范作用，树立制度权威。季康子有一次向孔子请教如何从政。孔子回答说：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”①意思就是政治就是正，你率先走上正道，谁还敢不走正道呢？廉政制度的创新与执行，领导的率先垂范是关键。这要求我们严格按照要求选拔干部，把好干部“入口关”；经常开展干部队伍作风建设，有效抵制不良风气的影响，保持干部应有的良好素质；要做到制度面前没有特权，无论是制度制定者、制度执行者，还是制度遵循者，都不能凌驾于制度之上，严肃处理违反制度的人和事，树立制度权威。

2 非正式规则是廉政制度创新及执行力建设的重要内容

改革开放30多年来，我国在廉政正式规则建设方面取得了丰硕成果，从中央到地方都建立了一系列正式制度，但非正式规则建设却显得特别乏力，极大影响了制度的执行力建设，本文认为可以从以下几个方面来加强非正式规则建设：

一是建立行政伦理机制。行政伦理是一种责任伦理，制定有效的行政伦理机制，加强从政道德法建设，已经成为大趋势。我们可以借鉴国外先进经验，强化“法治”和“德治”的结合，坚持外在制度与内在制度的结合，建立和强化道德规范约束机制，努力探索建立起一整套与社会主义市场经济和现代民主政治相适应的国家公职人员从政道德规范，对党员、党员领导干部和国家公职人员提出较一般民众更高的道德要求；适时制定《国家公职人员从政道德法》，以“刚性”条款对国家公职人员进行约束；强化官员道德建设，使从政者内心深处把当官赚钱当作一种耻辱、一种犯罪，使道德规范真正发挥约束作用。

二是加大廉政文化建设。只有认同廉政文化，干部的价值观与廉政所要求的价值观才能一致，才能有廉政责任感，从而产生进行廉政制度创新和执行廉政制度的动力。这就要求我们统一思想，以新的理念、新的视野不断深化廉政文化建设，要引导全党树立正确的世界观、人生观、价值观，增强执政为民的自觉意识；要坚持反腐倡廉“大宣教”工作格局，充分发挥各种媒体的优势建设廉政文化；要充分发挥人民群众的积极性和创造性，形成人人参与反腐倡廉、共筑廉政防线的良好格局；要加强职业文化中的廉政文化建设，在全社会营造良好的廉洁从政廉洁从业的文化氛围；要进一步扩大廉政文化的覆盖面、影响面和教育面，真正营造出“制度之上没有权威、制度之外没有民主、制度之内没有自由，人人维护制度的严肃性”和“尊重制度、遵守制度光荣，无视制度、违反制度可耻”以及用制度规范从政行为的氛围。

3 实施机构是廉政制度创新及执行力建设的保障机制

从一定程度上来说，我国并不缺乏廉政制度创新的能力。但很多制度出台后，由于没有科学的实施机构，制度形同虚设的现象还在一定范围内存在，这就需要完善廉政制度实施机构。完善廉政制度实施机构可以采取以下措施：

一是要深入推进政治体制改革。党的十七大报告强调：“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”要充分发挥政治体制改革的优势，给完善廉政制度实施机构以活力。

二是要明确廉政制度执行的责、权、利。对廉政制度执行干扰的常常是两种人：一种是位置比较高的干部；另一种是廉政制度执行者。要防止廉政制度执行的干扰，必须明确廉政制度的责、权、利，尤其是要明确“政府官员”的权力，科学界定政府权力，保障责、权、利三者均衡，从而推动廉政制度的执行。

三是要完善监督机构。美国学者乔治·艾克说：“当经验丰富而胜任的记者对一个公开的政府的记录与会议保持着经常监视时，阳光就会充分地发挥它的消毒作用，黑暗的操作者就只会剩下小小的容身之地了。”②监督机构的完善是反腐倡廉工作的重要环节。完善监督机构要在进一步发挥执政党统一领导的政治权威前提下，整合和发挥专门反腐败机构的整体合力，对监督权力进行科学分解和配置，建构科学、制衡、规范的权力结构体系。同时可以考虑设立一个具有独立性、权威性的高效专门机构，保障群众的独立监督权力，如知情权、保护权、批评权，从而发挥群众的积极性。

四是要建立机构发挥群众监督积极性。人民是国家和社会的主人，是政治建设与运行的主体，是推动社会变革和历史进步的真正动力；人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民放心不放心，也是廉政制度创新成功与否的最根本标准；人民群众的政治热情和积极参与是反腐倡廉的最重要社会资源，是推进廉政制度创新的最强大推动力量。可以考虑设立一个具有独立性、权威性的高效专门机构，保障群众的独立监督权力，如知情权、保护权、批评权，从而发挥群众的积极性。

五是要建立行政评估机构。如加快信息系统处理的开发和运用，使公众能够从多种信息渠道快捷地了解政府各项政策方针、办事程序、工作方法和标准等；多项事务统一归口处理，减低办事人员滥用权力的机会；尽量将政府的事务权力减弱，转由社会服务机构承办等；政府可以设立独立的机构监督行政行为的程序性，建立廉政绩效评估机制，行政程序来限制权力的滥用，从而预防腐败。

4 制度体系是廉政制度创新及执行力建设的核心内容

廉政制度创新和执行力建设，制度自身建设是核心，必须加强廉政制度体系建设，具体来说可以采取以下措施：

一是加强廉政制度建设的系统性。廉政制度建设是一项系统工程，应在大的环境框架内进行，在制定制度时，在时间跨度上要注重连续和衔接，在部门关联上要注意部门的协调性和统筹性；要创新建设理念，更新建设思路，建设一套符合我国国情的惩治腐败、职业资格、财产申报、离任审计等制度体系，并坚持用制度管权、管事、管人。整个制度内容体系既要有规范性、要求性方面的内容，也要有措施性、制裁性方面的内容，既要有激励性、保障性方面的内容，也要有监督主体方面的内容，不留空白，不相互交杂和矛盾。

二是加强廉政制度建设的实质性。廉政制度建设要具体、严密，要制成规范性的文件，在程序上要像制订法律法规一样有一套规范性的制作程序，要激发群众的参与性，增强制度的群众基础；要从我国实际出发，尽快制定和颁布一套与实际迫切需要的法律法规，以法制化的规则和程序制约权力，使掌权者只能在法律限度的范围、限度的程序和限度上行使自己的权力。整个制度的建设要密切联系实际，扎扎实实，避免教条主义；要避免随意性，防止有的领导提出不现实的过高要求和无价值的过低要求；要深入调查研究，制度的条款不能过于原则、笼统；要避免出台的制度不严谨，有漏洞。

三是加强廉政制度建设的针对性。廉政制度创新，必须针对我国经济社会发展实际，如针对一些重点领域和关键环节制定和完善特殊的制度以遏制腐败现象的发生；针对教育、医疗卫生、社会保障等民生议题，要进一步完善各项机制，重点推进政务公开制度建设，提高工作透明度和党员领导干部的公信力；针对目前所存在的有法难依、执法不严或执法难的问题，建立卓有成效的惩治腐败制度，以威慑腐败分子；针对群众对官员财产的关注，制定和完善科学的财产申报制度；针对监督问责机制不完善，强化监督问责制等等。

四是加强廉政制度建设的发展性。经济社会发展突飞猛进，往往会出现制度建设滞后，对发展中涌现出来新情况、新问题会感到不适应和束手无策。廉政制度体系建设必须具有发展性，必须伴随着社会实践和反腐倡廉实践的发展而发展。当前我国不少廉政制度是事后惩罚类的，是在某些腐败行为发生和成为一定气候之后的“消防员”，还存在着前瞻性不够、科学性不够、发展性不够等问题。廉政制度建设要敢于走前人没有走过的路，及时制定新的制度，使反腐倡廉制度体系建设始终能够体现时代性、把握规律性、富于创造性。