电改深水区的博弈

樊翠真 张继勇

我国车用汽油标准实现了9年跳5级，北京提出更高标准的排放要求是大势所趋。

日前,陕西地电与国电之间榆林抢地，在黄土坡上上演了一场“龙蛇斗”，最终以国家电网的让步收场。

此次事件只是国家电网与地方电力企业利益冲突的一个缩影，其折射出来的深层原因是在于电力体制改革不彻底。

电力改革十年，旨在打破垄断，结果却是电网的改革越改越滞后，垄断力量越来越强势。

电力改革随着我国经济、政治改革的深入又到了一个能否越过去“坎”的时候了。如何真正完成厂网分开，建立竞争、开放的区域电力市场，以及多方竞争的供电格局，已经成为中国电力体制改革必须面对的话题。

国电与地电之争

人类社会，竞争无地无之，无时无之。

国家电网作为一个垄断者，在与地电的竞争中改变了形式，已经从产品竞争转向了对垄断权的竞争。

今年4月25日，200名陕地电力职工欲强行拉线穿越国家电网拥有的330千伏输电线路，由此与国家电网陕西分公司工作人员之间发生激烈冲突，最终导致国家电网职工4人受伤，1人住院。该事件已是四年来双方发生的第二次激烈冲突。

“武斗”的背后，是两大电力公司对供电利益的争夺：陕地电试图从内蒙古引进220千伏输电线路，以摆脱电源长期受困于国家电网的格局，而国家电网则显然不允许有人在其地盘上如此“造次”。

陕西地电和国电之间的矛盾早已积怨已久。

陕西地电是隶属于陕西省政府的省属大型企业，其前身为陕西省农电管理局，2004年按照国家电力体制“政企分开”的原则进行改革。改革后的陕地电涉及多个领域，如房地产、餐饮、发电。不过供电仍是其最主要业务。

陕西地电与国家电网的矛盾与陕西地电拒绝“上划”到国家电网有关。1998年以来，国家电网公司开始对地方电力的整合，很多地方电力公司已经由国家电网实际控制，但陕西地电则一直坚持“走自己的路”。

为此，陕西地电也付出了代价，陕西此后的电厂项目审批受阻，这造成陕西当地的用电紧张，而在向国家电网公司申请增加供电也遇到了障碍。并最终导致两次暴力对峙的局面。

早在2008年，在陕西就发生过著名的长武事件。

据了解，陕煤集团的二甲醚工程于2008年在陕西省长武县建厂，为了供电，国家电网咸阳供电分公司对该项目进行电力配套，当电塔架设到长武县冉店乡的时候，国家电网便受到了陕地电方面的多方阻挠。后者甚至对前者的现场施工人员暴力驱赶。

两家的争抢造成了电网的重复建设，由于电能掌握在国电手里，很多地电公司即使建成了电网，也因为无电可用而不得不闲置，因此在陕西省出现了一方面是企业急等着用电，另一方面是国家投资数亿元建成的输变电工程长期闲置的怪象。

国网与地电之争也是地方政府与央企之间的利益博弈。双方争斗的焦点是电网和供区市场。

在经历了10年的电力体制改革之后，地电公司数量越来越少。目前主要包括蒙西电网、陕西地电、广西水利电业集团公司、四川水电投资经营集团有限公司、山西国际电力集团有限公司、新疆建设兵团等6家，合计经营13个地级市电网和近400个县级电网。

而与此对应的是，除了南方五省区被南方电网控制外，其余绝大多数区域由国家电网控制，覆盖国土面积的88%以上。

在此背景下，陕西地电的过激行为似乎也能让人理解。

在现有电力体制之下，陕西地电与国网的利益争斗仍将不可避免。

电力规划总院原处长、国家电网建设公司原顾问丁功扬预计，国网在其垄断地位上会坚持“寸土不让”，而地方电网也不会任其摆布，未来的争斗不可避免。

国电高电价之秘

挑战国家电网的不只是陕西地电，还有山东省魏桥集团。魏桥集团在国家电网的地盘上开辟出一块属于自己的“自留地”，虽然电力没有国家电网那样稳定，但其价格具有足够的吸引力，无论是工商业用电，还是居民用电，电价都比国家电网要低1/3以上。

魏桥集团的模式被视为对抗国电垄断的一种畸形模式，冲撞目前的电价和电力市场的秩序，被专家称为恶性竞争。

事实上，蒙西电力、陕西地方电力集团的实际工商业电价比国家电网公司要低一倍。而工商业电费占全部电费的85%，其中工业占70%、商业占15%。只此一项，国家电网公司的进入，就意味着当地工商业生产要承担比地方电力公司多一倍的电价成本。

以蒙西为例，该地区素有“电价洼地”之称，其以前工商业电价每度电3毛多，最近涨到4毛多，而蒙东的工商业电价则要每度电8毛多。这是地方政府支持本地电力公司发展的主要原因。

国家发改委价格司一负责人说，我国国家电网的电价体系，包含诸如三峡基金等多项国家附加收费，企业自备电厂则无需承担类似社会责任，因此电价较低。

另外，国电还要考虑到小机组、脱硫等带来的环保问题，不能仅仅根据发电成本售电。

在英、美等国家，采取的是放开两头，只管中间，对电网单独定价的办法。所谓放开两头，就是不管上网电价和销售电价，将这两个价格交给市场决定，而管住输配电价。通过核算电网的运营成本，由监管部门定出一个合理的输配电价标准。

在中国，却恰恰相反，管住两头，而忽视了对电网的监管。由于电网体系过于庞杂，主辅不分，至今难以核算成本。

众所周知，从我国发电成本到用电价格来说，不是暴利，但由于我国供电系统处于行政权力下的垄断地位，供电环节则严重暴利。一个不争的事实，我国发电基本不赚钱，因为成本很高，出厂价很低，而供电则是很赚钱，因为基本上不需要成本。

国电的价格如此之贵，从国家电网过去的业绩中可看出端倪，2010年，国家电网主营业务收入15427亿元，公司售电量26891亿千瓦时，资产总额21192亿元。

电网员工高利润、高福利，已是公开的秘密。2010年，国家电监会发布数据显示，在电网企业输配电成本构成中，折旧、职工薪酬以及其他费用所占比例最大，分别占41.64%、19.32%和27.15%。这一数据颇值得解读，因为职工薪酬与其他费用居然占到总成本的46.47%。

国家电监会原副主席邵秉仁表示，国有企业垄断的根本问题在于定位不准确，比如电网公司，它必须履行社会公益职能，不能去用利润考核的指标要求它。电网的输电价格，这是国家必须管制的。输电单独定价，留足合理的利润，如果亏损了，国家再给一点补贴。上网的价格和销售的价格必须市场化。

电力体制改革困局

陕西国电、地电竞争起冲突后，处于垄断地位的国电指责地电搞区域垄断，不进行市场竞争，这种具有强烈反差的做法恰恰说明了我国电力市场“游戏规则”的不合理性。

现在，两家企业同时使用市场和计划两种“游戏规则”，看在具体业务中哪种“游戏规则”对自己有利就采用哪种。这使得目前陕西电力市场的“游戏规则”混乱，常常出现国电、地电“公说公有理、婆说婆有理”的怪现象。

陕西“国电”“地电”之间的冲突正暴露了目前我国电力市场中存在的诸多问题，现有电力市场亟待改革完善。

2002年国务院下发《电力体制改革方案》即国务院“5号文件”，明确了我国电力体制改革的方向，即坚持“厂网分开、竞价上网、打破垄断，引入竞争”方针，建立社会主义电力市场经济体制。

次年国家电监会挂牌成立。“电改”迈出了“辉煌的第一步”——初步实现了“厂网分开”。 国家电网公司自此诞生。与经营广东、广西、云南、贵州、海南五省的南方电网相比，国家电网的辖区覆盖26个省、市、自治区，在“双寡头”格局中居于绝对优势地位。

根据部署，“厂网分开”之后，紧接着第二步改革内容就是“主辅分离”，再下去则是“输配分开”、“配售分开”，最终建立起规范、公正和高效竞争的电力市场体系。

经过9年的漫长等待后，于2011年9月两大电力辅业集团——中国电力建设集团与中国能源建设集团挂牌成立，这意味着电力体制改革迈出电网主辅分离改革的重要一步。

“然而最触动“神经”的“电厂直供”却进展缓慢，输、配分开一步也未迈出，“精简机构”越减越多，实际上是成了一句空话！”四川省水力发电工程学会副理事长马怀新坦言。

十年中，国务院和有关部门围绕电力改革也在缓慢地行进，但收效甚微。

十年即将过去，被赋予了电力市场监管、电价改革的重任的电监会却倍感困顿。“解决问题的根源，在于理顺混乱的电力管理体制，重新定位电监会职责和权利。改革不能一拖再拖，时间逾长电改的难度愈大。”“电力改革由多个部门共同承担，电监会并非电改牵头人。改革的阻力非常大。” 电监会一名负责人在一次峰会上如是说。

电力体制改革小组囊括国家发改委、财政部、电监会等多个机构和部门，其中价格监管、投资准入、项目审批、技术质量标准归口发改委；电力企业国有资产管理划归国资委；监督企业财务制度则以财政部为主。

“缺少关键性的电力价格审批和投资准入，导致电监会监管行为约束力不足，监管权威不够。各个部门都为自身权利考虑，在电力监管过程中常常排斥电力监管机构的介入，电力监管工作处于两难境地。”这就是说，5号文件下达至今，电力改革步履维艰。

邵秉仁直言，电力体制改革停滞不前，有些方面反而倒退了。

国电重归“大一统”

今年年初，区域电网的最后一块堡垒——华北电网将被分拆为国家电网华北分部和冀北电力公司两部分。

成立不到10年，曾被寄望于打破电力垄断的区域电网公司已集体退出历史舞台，而国家电网的垄断地位则进一步得到强化。

根据国务院“5号文件”的表述，“区域电网公司应该将区域内的现省级电力公司改组为分公司或子公司，负责经营当地相应的输配电业务”。而国家电网公司的主要职责是“负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题，同时参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程”。

分拆后，原区域电网只得以保留区域调度职能以及基建、安全等非经营性部门，而不再具有经营职能，这使得原来的区域电网实质上已经失去了独立市场主体资格，等于是被架空。

“这意味着原来的电力体制改革方案遭遇重大挫折。5号文件对中国电力市场的设计是以区域电网为发展方向，这是从安全和管理角度考虑，现在区域电网的牌子还在，但功能已经丧失，特别是一旦特高压交流形成全国一张网，意味着省与省之间的500千伏网架必须解列，成为配电网，这等于回到了国家电网大一统的状态。”韩晓平说。

而另一方面，特高压电网建成后，为确保电网安全和管理顺畅，输电和配电将更加难以分开。

事实上，重新“大一统”正是近期国家电网全网工作重点。近期，国家电网总经理刘振亚在多个内部讲话中强调，“‘三集五大体系建设是今年国家电网工作的重中之重。”

所谓 “三集五大”是指以集约化、扁平化、专业化为方向，以统一信息平台、统一管理标准、统一支撑服务为保障，做强公司总部、做实省公司、实现全公司资源、业务、管理向总部和省级集中。简单理解，就是权力上收，资产下放，实现总部分部全面融合。

“输配分开是打破电网垄断电力市场所必须采取的措施。而国家电网通过特高压这种技术手段，将在事实上强化其在电力购销上的双重垄断。”韩晓平说。

除资源重新向总部集中外，国家电网一直在不断突破原来政策的禁区。

近几年来，利用新能源高速发展的契机，国网相继投资了一批新能源发电项目，突破了电网不经营发电业务的限制。

“国家电网参与电源建设肯定是与‘5号文件背道而驰的。今后新能源发电将越来越普及，国家电网参与投资风电光伏，既是卖家，又是买家，很难做到公平，以后这可能成为新的问题。”韩晓平说。

电力体制改革亟待破冰

如果不推进电力体制改革，目前所剩无几的地方电力公司面临的是能坚持多久的问题。

输配电环节的改革一直是整个电力体制改革的难点和重点，如果输配电价格改革不进行，电力体制改革难以进行。

此前，政府工作报告已明确提出要“推进电力行业改革”；国务院批转的《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》也明确表示，将“深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点”。在经历长达十年之久的“厂网分开、主辅分离”后，电改终于实质性进入“输配分开”的深水区。

1月9日，电监会发布《2012年推进电力改革工作方案》。方案提出，将进一步巩固厂网分开成本，对电网企业拥有的发电资产进行摸底调查，提出监管建议；制定开展输配电体制综合改革试点操作方案，推动有关试点工作。在科学界定输配电界面方面，将以功能划分为基础，研究输配电业务划分的原则、标准和方法，研究制定输配电资产划分办法。

3月，电监会对全国部分电网企业2011年输配电成本的合法性、真实性、准确性和完整性及价格执行、电费结算情况的专项检查也已经展开。

“电监会的种种举动都表明了其推进输配分开的决心。”一位不愿具名的业内人士称，“但今年能取得的实质成效如何并不好说，关键看电网的态度。”

4月10日，国家电网公司总经理刘振亚首次公开表态，认为应坚持现有输配一体化、调度和电网一体化的格局。

刘振亚在其撰写的《中国电力与能源》一书中提出，电改的方向应是构建“政府监管下的统一开放、竞争有序的电力市场体系”，关键要放开发电市场和售电市场两头，改进中间输配电网环节的监管，形成“多买方多卖方”的市场格局。

他认为，“现行输配一体化和电网调度一体化符合国情，有利于保障电力安全，促进电网的科学规划与发展，最大限度降低电力系统瓦解和大面积停电风险。电力市场化改革不能以牺牲电力系统安全性为代价。”

他提出，“实施输配电网结构分拆反会带来效率损失。实施输配电网结构分拆，有时候不仅不会提高电力工业效率，相反会带来效率损失。”他还援引学界研究，认为中国若实行输配分开将增加成本600亿至1800亿元。

著名经济评论家叶檀女士说，在如此大的利益格局中，让国家电网自己产生改革的意愿是不可能的，他们不是活雷锋，不可能把吃到嘴里的肉吐出来。所以在这种情况下，需要形成博弈的力量，推进改革的进程。我们应该制定规则，让地方电厂拥有投票权来表达各自的意愿，当它们以一个共同的意志出现，以类别表决的形式来否定电网的某项决策时，这个决策就不能实行了。

她认为，电力改革首先要做到输配分开，其次，对于电力的投资要有一个审定机制，最好是第三方的独立审定机构，然后是在下游不同的上网电价之间要有竞争，不同的生产电的地区和企业之间，对于输配和电网利益要有分享权和投票权。

马怀新则表示，应毫不手软地削弱央企集团的行政性（明的和延伸的）垄断权力，剥离企业的公共职能，限制公司的行为边界等。

同时，改变现在国家层面的多头电力管理体制。明确一个统一电力管理机构，统一领导电力改革和电力市场化的改革，这成了当前最紧迫的任务。

“国网的观念有其合理之处，现阶段要推进输配分开条件确实不太成熟，因为发电端还处于计划机制向市场机制的过渡阶段，如果发电端没有市场，强行输配分开将产生较高的制度变迁成本。”一位研究输配电的资深专家表示，“如果拆分不当，电力系统安全性也将面临挑战。”

该专家同时表示，从长远来看，输配分开仍是电改的必然趋势，但可以肯定的是，现在不能实行“一刀切”政策，而应“在明确包括输配电网范围、输配价格等一系列规则后，再一步一步从试点做起。”