“两岸人民关系条例”能否大修

王建民

日前，马英九指示台大陆事务主管部门全面检讨“两岸人民关系条例”。马英九的这一表态与主张赢来不少肯定之声，确实应给予鼓励，也被认为是马英九希望在第二任期让两岸关系进入一个新阶段。同时，“陆委会”等有关部门也积极响应，希望能在“立法院”这个会期开始前完成相关法案的检讨。然而，能否全盘检讨与大幅翻修？则并不乐观，变数不少。

“两岸人民关系条例”全名为《台湾地区与大陆地区人民关系条例》，制定于上世纪90年代初。这是台湾方面制定的规范两岸人民往来的基本大法。此后，该“条例”也进行过多次修订，但尚未有大的调整与变化。目前的许多规定已不能适应两岸关系发展新形势的需要，甚至成为两岸关系向前发展的制度性障碍。一直积极、务实推动两岸关系发展的马英九提出要全面检讨，大幅翻修，是正确的政策选择。然而，就台湾的政治现实与过去的经验观察，要大幅翻修这一重大法规则并非易事，实是困难重重。

该“条例”是在当时两岸关系发展势头十分良好、民进党对国民党执政牵制较小的背景下完成立法的。如今岛内政治形势大不一样，民进党已成为一个强有力的反对党，对国民党执政的制衡力大大增强。任何重大法案，只要民进党反对，要通过均非常困难。更何况是更为敏感的两岸关系法案，其面临的困难可想而知。

近年来，对于任何有益促进两岸关系发展的法案，民进党都会坚决反对与抵制，甚至敢违背主流民意公然对抗到底。在“立法院”审议“陆生三法”问题上，民进党坚决反对与阻挠，在“立法院”发生多次暴力冲突。最后，国民党在做出重大妥协，即提出“三限六不”的情况下才艰难地通过相关法案，实现了陆生赴台就读。修正后的法案与原先预想的有了较大差距，法案虽然通过，却留下诸多后遗症，陆生的权益受到种种限制与不公平待遇。在两岸签署ECFA(海峡两岸经济合作框架协议)问题上，尽管不涉及修法问题，民进党同样坚决反对与抵制。即使马当局在推动美国牛肉进口与证券交易所得税改革问题上，本来不涉及两岸议题，均是为了台湾整体的经济利益，但在法案审议过程中也受到民进党的强烈抵制，尽管最后在马英九强力动员与护驾下得以通过相关法案，但仍设置了太多的条条框框，与原先设想的目标有了较大差距。

过去的经验证明，马当局或国民党当局在与民进党的政治较量上是软弱的，多是妥协的。在未来两岸人民关系条例修订问题上，一定是朝野艰苦协商的过程与结果，马当局的主张与政策调整目标一定会打折扣，一定会有所妥协，要做到“大幅翻修”的可能性并不大，但一定程度的修改，尤其是删除过时的、不合理的、以及不利两岸交流与和平发展的条文，则是可期待的。

目前台大陆主管部门尽管表示也积极行动起来，全面检讨现行“两岸人民关系条例”，但已充分意识到修订的困难，已开始打预防针，并提出三种论调。一是“区块处理论”。即进行全面检讨，但修订则不是“一次到位”，而是采取“分区块”的处理方式，如将“陆生健保”、陆配身份证取得年限、两岸租税互免等涉及的条文列为优先修订内容。二是“民众支持论”。即强调修订内容要获得民众认同与支持。日前台“陆委会”主委赖幸媛表示，“任何两岸未来的提议或主张，都需要民众支持”。看似很有道理，很合理，却藏有玄机。如果政治精英或执政当局不果断推动，任何提议要得到民众支持后再做，不仅是困难的，而且不知何时才能实现。在台湾内部，许多问题尤其是两岸议题，很难有共识，要有了共识，获得民众支持再做，可能为时已晚。三是“稳健论”，即不能太急躁，不能太快。赖幸媛表示，“稳健地、有节奏地推动两岸关系非常重要。唯有稳健，才能让民众逐渐地感受到两岸和平在生活上所带来的实质利益；唯有稳健，才能让实益转化为对政策的支持与认同，去除担忧与疑虑”。这种“稳健论”，与马英九提出的“大幅翻修是有区别的”。

可以预期，马英九积极主张全面检讨与大幅翻修“两岸人民关系条例”是值得肯定，但预计推动过程则是十分艰巨与困难的，需要充分认识可能面临的困难与挑战，克难前行，期待修订出一个更为开放、合理与有利两岸关系发展的“两岸人民关系条例”，为两岸关系的健康发展提供充分的制度保障。