政府在推动文化产业发展中的作用和定位

柳玉芬 宋桂祝

[摘要]不同于其他经济产业，文化产业是一种既具有物质属性也具有精神属性的产业。这就要求，政府要保证对文化市场的调控能力，要将社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一，这是对文化产业发展的一个特殊要求。发展文化产业，应当是政府、企业和社会三位一体，政府充当的是管理角色和推动角色，而不是产业发展的主体。政府主导作用主要体现在制定政策、营造环境、做好服务，为文化产业发展铺路。

[关键词]政府；文化产业；角色定位；作用

[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426（2012）12-0076-05

文化生产力在当代不仅已经成为综合国力的构成要素之一，而且也是衡量一个国家综合竞争力的重要标志。因此，在党的十七届六中全会审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出，要加快发展文化产业、推动文化产业成为国民经济支柱性产业。据估算，2016年我国文化产业的增加值占国内生产总值的比重将达到5%，在全国范围内可以实现文化产业成为国民经济支柱性产业的目标。

文化产业强劲的发展态势和有利的政策环境，促使各地纷纷出台激励政策、调整经济结构，抢抓文化产业发展机遇。近年来，辽宁省着眼于老工业基地振兴与构建和谐辽宁的发展思路，提出了要大力发展辽宁特色文化、实现“文化强省”的战略目标。作为辽宁中部地区中心城市，沈阳市在辽宁整个区域文化产业格局中地位分外显著。正确认识政府在推动文化产业发展中的角色作用，大力发展沈阳文化产业，不仅有助于带动沈阳经济社会的全面发展，更有助于促进《辽宁省文化产业振兴规划纲要》的实施以及辽宁“文化强省”战略目标的实现。本文将在研究和分析政府在文化产业发展中的角色和作用的基础上，对沈阳市推动文化产业的发展提出一些对策性建议。

一、政府在文化产业发展中的重要作用

1.文化产业的本质属性

文化产业是随着我国社会主义市场经济的逐步完善和现代生产方式的不断进步而发展起来的新兴产业，作为一种特殊的文化形态和特殊的经济形态，文化产业的本质属性，以及它在经济社会发展中的地位和作用，决定了它的发展和壮大离不开政府的积极扶持和强力推动。

不同于其他经济产业，文化产业是一种既具有物质属性也具有精神属性的产业。文化产业作为一种经济活动，必须走市场化的道路，遵循物质产品生产和资源配置最优的市场规律。但是，文化产业的生产主要是提供满足社会精神需要的精神产品，这类产品既具有普通商品的一般属性，又具有一定的意识形态属性，而实现文化产品商品价值和社会价值的最大化是文化产业发展的理想状态。因此，文化产业的发展，需要政府遵循市场经济的基本规律进行管理，按照市场规律进行文化资源的配置和文化产品供需的调控。

文化产业是将文化进行工业生产和产业化运作之后产生的新的经济形式，它同时具有文化和经济等多重功能。文化产业的兴起极大地促进了城市经济的发展和市场的繁荣，成为现代经济利润的增长点。它的兴起，不仅促使现代经济增长方式发生革命性的变革，促进了经济向内生型增长模式转化，还带动了相关产业的发展，形成了经济发展的联动效果。文化产业不仅具有经济学功能，还具有一定的意识形态功能、知识功能和娱乐功能。完善和发展文化产业已经成为下一阶段我国国民经济和社会发展战略的重要组成部分。

实际上，任何一个产业的产生、发展、壮大，都离不开政府的高度重视和积极推动，尤其是我国的文化产业正处于发展阶段，企业主体市场化程度低，市场发育不充分，更需要政府的强势介入，对文化产业加以引导和扶持，这也是我国文化产业发展壮大的基本前提。针对文化产业领域中的“市场失灵”现象，政府在规划、政策、管理等方面予以宏观调控，以弥补市场机制在配置资源时存在的局限或缺陷，避免在文化发展中出现结构性失衡等问题。同时，在尊重文化企业的市场主体地位基础上，通过创造供给引导消费需求，把不同产业发展主体的不同利益、价值取向凝聚为共同方向，从而实现文化产业商品价值和社会价值二者的平衡和统一。

2.政府在文化产业发展中的引领与导向

因为文化的产品和服务具有双重属性，特别是具有意识形态属性，这就要求，政府要保证对市场的调控能力，要将社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一，这是对文化产业发展的一个特殊要求。

2006年，党中央、国务院印发了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，引导和动员全国各族人民，把握有利于我国文化发展的战略机遇，实现我国社会主义先进文化的更大繁荣。党的十七大报告又明确提出，开发文化资源，发展文化产业是提高文化软实力的根本途径，要“迅速壮大我国文化产业的规模，使文化产业占国民经济比重明显提高、国际竞争力显著增强。”这充分反映了我们党对时代发展趋势和我国文化发展方位的科学把握，为当前和今后一个时期文化建设指明了方向。2009年颁布的《文化产业振兴规划》，标志着我国文化产业发展进入了一个新的历史阶段。文化产业在国民经济和社会发展中的地位和作用日益突出，尤其是在后经济危机时代，文化产业已经上升为国家的战略性产业。为适应文化建设面临的新形势，加快文化产业发展，辽宁省政府已经出台了《辽宁省加快发展文化产业的若干优惠政策》等一系列措施，在2010年8月又出台了《辽宁省文化产业振兴规划纲要》，2011年辽宁省委、省政府再次推出《关于促进文化产业发展的若干政策规定》，积极推进具有辽宁特色的文化产业发展。

沈阳市委、市政府积极响应中央号召，认真贯彻落实辽宁文化产业发展目标政策，紧紧抓住历史机遇，及时作出了推动沈阳文化大发展大繁荣，加速由文化大市向文化强市转变的战略决策。沈阳作为国家历史文化名城，有着深厚的历史文化积淀和丰富的文化资源，文化门类齐全，文化环境优良。早在2003年，沈阳市就被确定为全国首批开展文化体制改革综合试点城市。沈阳市以深化文化体制改革为契机，努力推进文化事业的繁荣和文化产业的发展。目前，沈阳市文化体制改革取得重大成效，文化产业得到了快速发展，整体规模、水平与发达地区差距明显缩小。沈阳市政府在推动文化产业发展中发挥着不可替代的作用。

随着文化产业的深入发展，政府的作用方式和作用领域也将发生重大变化。正确认识政府在文化产业发展中的角色和作用，有利于解决制约沈阳市文化发展的深层次矛盾和问题，形成较为完善的适应市场经济体制要求的文化产业发展机制和文化市场体系；有利于充分发挥沈阳的区位优势和辐射功能，促进经济结构的调整和发展方式的转换，在后经济危机时代培育新的经济增长点；有利于促进地区文化资源整合，调动社会各界参与文化建设的积极性和创造性，形成文化建设的强大合力；还有利于深入挖掘城市物质文化资源，打造城市文化品牌，满足人民群众日益增长的精神文化消费需求。

二、政府在文化产业发展中的角色定位

文化产业发达国家的经验表明，政府在文化产业发展中的角色定位和工作方式是决定文化产业发展的关键因素。从总体上来看，政府在推动文化产业发展中的作用是全方位的，既包括战略层面的引导和主导，又包括具体层面上对产业和企业的服务、扶持。文化产业发展的一些关键要素，例如市场主体、投资、资源、发展空间和政策等在各个环节的相互协调、合理配置，都需要政府部门的高度支持和有效配合。但是，发展文化产业，应当是政府、企业和社会三位一体，政府充当的是管理角色和推动角色，而不是产业发展的主体。在推动文化产业发展的过程中，政府的角色定位应当是：

1.战略规划和政策法规的制定者

合理有效的战略规划，是文化产业能够有机、完整、持续健康发展的基本前提。文化产业发展的目的在于推动文化与经济的结合，充分发掘利用文化资源，生产创造丰富的文化产品，以满足人民群众日益增长的物质和精神文化需要。宏观的、长远的文化发展战略需要具体的、阶段性的具体规划予以结合。政府是文化产业发展规划的具体制定者。规划应根据社会文化发展水平和文化资源的实际状况，从发展目标、战略步骤、内容形式、财政保障等方面为文化产业的发展指明目标和具体途径。

作为政府部门，建立机制、出台政策，建立政府引导体系，是自身应承担的重要管理职能。文化产业的发展需要完备的法律架构、产权制度和人才制度，这都需要政府予以提供。当前，有关文化产业的相关政策和立法还不完善，这对于跨行业、结合文化与经济、具有鲜明产业特殊性的文化产业发展而言是很大的缺陷。同时，政府的文化管理行为也必须有法可依，只有制定出科学配套的文化产业政策法规，不断完善文化发展建设，才能为政府提高文化产业管理水平提供充足的政策法规保障。

2.公共产品和服务的提供者

政府作为公共部门，为产业发展提供公共产品和服务责无旁贷。政府应建立健全各级各类必要的公益性文化机构和文化组织，建立诸如博物馆、音乐厅、美术馆、大剧院等公共文化设施，积极推动文化大市场建设，为文化产业的发展提供固定的载体。同时，政府要面向企业需要，搭建文化产业发展的投融资、技术研发、信息交流、项目指引等公共服务平台，为文化产业提供良好的生存和发展环境。

由于我国文化市场发育较晚，各类中介组织、非营利机构力量薄弱，文化产业市场主体发育还很不成熟，这就需要政府在推进政事分离、管办分离、政企分开的基础上，形成数量充足、机制灵活，具有较强竞争优势的文化市场主体。

政府应根据文化产业发展战略要求，进行必要的财政投入以引导文化产业的发展，通过设立文化产业发展专项资金，以少量的有效投入撬动更大的社会投入；通过制定政策，鼓励社会力量参与文化产业，不断拓宽文化产业的投融资渠道；通过培育市场主体，发展各种中介组织，促进文化市场的成熟；通过建立政府绩效管理和产业政策评估，保证各项管理、投入和服务的综合效益最大化。

3.产业发展环境的营造者

文化产业的发展需要一个良好的创业环境，而政府是这种良好环境的营造者。

第一，政府要营造良好的产业发展的体制环境。政府要加快文化体制改革，从过去的管办不分转到对公共文化服务和文化产业发展的规划、指导、协调、监督和管理上来，革除制约文化发展的体制性障碍。发展文化产业应当充分发挥行业中介组织的作用，通过行业中介组织的协调和管理，促进行业的自我发展。在我国，文化行业中介组织发展起步较晚，虽然部分文化行业成立了相应的文化行业协会，但大多隶属于政府部门，其地位和作用甚微。

第二，政府要营造良好的产业发展政策环境。政府的优惠政策包括金融、财政、税收等方面，也包括吸引和留住人才方面的优惠政策。在投融资方面，政府应推动多元化投资、金融市场融资、倾斜性金融信贷政策等，逐步形成投资主体多元化、投资方式多样化、融资渠道社会化、项目建设市场化的文化产业发展新格局。

第三，政府要营造健康的市场环境。政府应根据文化产业发展规划制定完善各项具体的方针政策；制定市场准入、市场竞争、市场退出等有关规则，确保文化企业在公平、公正、公开的基础进行竞争；制定微观规章制度赋予微观主体独立的经营地位，引导和规范经营主体的行为。

4.文化市场秩序的监管者

文化市场是文化产业发展的重要组成部分。政府对文化市场进行有效监管，是文化企业自主经营、公平竞争、不断发展的必要条件，也是政府履行公共管理职能的重要体现。发展文化产业要求相关的经济资源、文化资源配置市场化，需要形成统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系，这都要求政府强化管理职能。政府通过对文化市场的准入许可、市场行为的规范和文化内容的监管，可以有效保护和开发文化资源，整合文化产业的内容要素，维护产业的信用资源。

由于我国文化市场发育晚，发展速度快，丰富多彩的文化产品在满足了人们快速增长的文化需要的同时，也暴露出许多问题，如盗版书、盗版碟的存在，严重地侵犯了文化企业和作者的合法权益。知识产权保护是文化产业崛起、发展的重要基础。政府要按有关法律保护文化企业的知识产权和技术市场？熏加大打击侵权的力度，采取专项治理的办法，坚决打击盗版、造假等侵权行为，有效地保护知识产权，整顿和规范文化产业市场秩序，为文化产业的发展营造良好的市场环境。

需要注意的是，由于我们的政府管理体制脱胎于计划经济时期，文化管理体制存在的一些根本性问题仍然没有解决，政府的行为方式仍带有计划经济的烙印，这在很大程度上成为制约文化产业发展的“瓶颈”。例如，长期以来，政府统管各项文化事业，直接介入经营性文化领域，包揽了文化产品和文化服务的供给，形成角色错位；政府主要依靠单一的行政手段，通过发布命令、指示、规定、决议、条例等强制性约束方式直接干预文化建设中的文化事务，在前瞻性、战略性方面极为不足，对文化产业发展全局缺乏合理规划和政策引导，形成管理缺位。因此，要深化文化体制改革，充分认识文化产业管理的自身规律，进一步明确政府文化产业管理职能，工作方式从控制式转向支持服务式，进行合理的角色定位，从而推动文化产业的大发展、大繁荣。

三、充分发挥政府在推动沈阳市文化产业发展中作用的建议

文化产业的发展壮大需要政府强有力的推动和引导，尤其是在初创和起步阶段更需要政府提供财政、税收、金融、土地等多方面的政策支持。政府主导作用主要体现在制定政策、营造环境、做好服务，为文化产业发展铺路。

一要制定好政策。要以推进文化产业的市场化、社会化、组织化为目标，制定适应的政策法规体系。充分利用财政、金融、行政等手段调控文化产业的发展方向，实现政府对文化产业中不同行业的调控。发挥公共财政在发展文化产业中的主导作用，制定差别税率、税金减免、先征后退等优惠政策，拓宽投融资渠道，加大财政对文化重点项目尤其是非公资金的扶持，或以贴息、低息贷款甚至拨款等方式对核心层及重点项目的支持。

二要营造好环境。在努力办好公益性文化事业，不断满足群众日益增长的文化需求的基础上。要充分发挥中介组织作用，积极培育市场主体，发展文化产业，实现公益性文化事业与文化产业相互促进。

三要加快建设一支素质优良的文化产业人才队伍。大力发展文化产业，人才是关键。树立“人才资源是第一资源”的观念，遵循文化产业人才成长的基本规律，抓住培养、选拔、吸引和使用等重点环节，努力建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的文化产业人才队伍。

四要鼓励引导文化消费。适应城乡居民消费结构变化的趋势，创新文化产品和服务品种，培育消费热点，拓展消费领域，引导社会公众的文化消费。文化产品生产单位要面向群众尤其是要认真研究中产阶层的文化消费状况，努力降低成本，提供价格合理、优质的产品和服务。具备条件的地方，可采用政府补贴方式，向社会提供低价文化产品。

推动沈阳市文化产业发展的几点建议：

1.制定战略。一个国家和地区的崛起，往往发端于文化的振兴，只有占领文化高地的城市，才能在激烈的竞争中求得生存与发展。为进一步促进文化产业又好又快发展，2008年，沈阳市确定了加快文化产业新发展的战略任务，并科学编制了《沈阳市2008-2012年文化产业发展总体规划》。提出了发展文化产业“一轴、两翼、三中心、四大集聚区、五大市场”的空间布局新构想，描绘出文化产业发展新蓝图。在具体实践中，沈阳市实施重大文化产业项目带动战略。发挥浑南动漫产业基地、棋盘山文化旅游产业基地、沈北华强文化科技产业基地和沈阳杂技演艺集团文化产业示范基地4个国家级文化产业基地龙头作用，建设文化产业聚集区，打造文化产业集群。文化产业成为满足人民群众精神文化需求的重要途径和经济增长的新亮点。

应该看到，当前沈阳市文化产业迎来了崭新的发展阶段，但与发达国家和地区相比，我们的文化产业从质量到数量仍处于弱势地位。因此，我们应根据文化产业发展现状、趋势与沈阳市文化产业发展的新特点，把文化产业发展放在更加重要的位置去审视、去培育，明确沈阳市文化产业发展的核心价值理念、宗旨、原则和目标等，并以此作为有关文化产业政策法规的制定原则和指导方针。在此基础上，提高沈阳地区的文化产业竞争力，提升沈阳市在全国文化产业竞争格局中的地位。

2.塑造主体。为适应社会主义市场经济要求，增强文化产业的竞争力，形成专业化、规模化、集约化的文化产业良性发展格局，必须围绕重塑大而强、强而优的文化市场主体。

在文化产业发展过程中，合理的产业主体结构是衡量产业发展是否成熟的标志。文化产业主体应多元化发展，这也是与文化需求多样化相适应的。文化产业主体应包括政府、企事业单位、自然人等。作为政府，要实施文化产业发展战略，就必须不断推进文化领域的产权制度创新，规范文化市场管理，塑造大量的多元化的市场主体。

要改变发展文化产业方式，真正下放行业管理权力。文化产业领域目前仍是事业单位转化的“事业集团”和国有资本控股的上市公司在唱主角，创意企业、创造型的个体还尚未成为产业的主要力量。作为政府管理机构，要尽快实现由“办”文化向“管”文化的转变，不断扩展多门类文化产业体系，坚持政府主导下的市场化文化投融资体制和机制，推动产业主体多元化和梯度竞争格局的形成。

3.做长链条。沈阳市文化产业要做大做强，必须做好资源、产品、市场三篇“文章”，推进整体产业链条的规划和衍生产品的开发，实现文化产业的可持续性发展。

第一，要做长资源链。一要保护和开发不可再生性的文化资源；二是发掘和开发非物质文化遗产资源。文化资源是文化产业的素材与源泉。沈阳市丰富的文化资源酿就了文化产业发展的巨大的潜在优势和得天独厚的条件，因此，沈阳市文化产业的可持续发展必须首先利用、保护好这些文化资源。

第二，要做长产品链。文化产品是文化产业存在与发展的载体，文化产品的可持续生产是实现文化产业可持续发展的核心环节。因此，提升文化产品的内在品位显得尤为重要。一些文化产品的制造者为了追求一时的经济效益而不顾社会效益？熏生产的文化产品流于浅、平、庸？熏对此要予以严厉打击。要打造精品，扶持精品，追求精品，使文化产品能够具有生命力。

第三，要做长市场链。文化市场是提供文化产品和从事文化有偿服务的有形和无形场所。产业的发展离不开市场？熏市场的发育可以促进产业的发展壮大。要在巩固国内市场的基础上，拓展海外市场。扩大文化产品和服务的进出口贸易，推动文化产业的国际化。要大力开发农村市场。城镇市场是文化产品的主战场，但要对农村市场的潜在消费能力有充分的认识。另外，还要培育与做活包括文化人才市场、文化产权市场、文化资本市场在内的文化要素市场。

4.完善政策。不断完善的政策法规，是文化产业健康发展的根本保证。政府要真正在文化产业发展中发挥引导和扶持作用，就要完善合理的政策法规，改变文化政策法规体系的歧视性和不平等状况，优化文化产业发展的政策环境。要以文化管理体制改革为动力，提高文化产业政策的立法层次和文化政策的可操作性。及时出台新的政策法规，让政策法规涵盖文化产业的创意设计、制作传播、产品营销等全过程。要尽快完善文化产业发展的体制政策法规、市场政策法规、融资政策法规以及创新政策法规。

5.监督管理。一要转变政府管理职能。通过改革和制度创新，实现三个转变：从管理文化单位为主向管理文化市场为主转变；从“办文化产业”向“管文化产业”转变；从微观管理向宏观管理转变。要建立综合性的文化管理机构，合并涉及公益性事业和经营性文化产业的政府管理职能，降低行政成本，健全运行机制，提高行政效率，创新政府管理和服务方式。

6培育市场。沈阳市通过实施文化产业发展的一系列政策措施，全市文化产业发展速度，经济效益和社会效益都得到了很大的提高，人民群众精神文化生活不断丰富。但是我们也要看到，沈阳市的文化市场还没有形成功能完备、充满活力、开放有序的运营体系，文化产品的商品率不高，消费市场不成熟，缺少市场中介组织，市场对文化产业的主导和牵动作用不强。

因此，要加快培育现代市场体系，充分发挥市场机制的积极作用。首先要加快以文化产品为重点的市场体系建设。形成具有地方特色的文化艺术品生产销售体系，形成规模效益和品牌效应。其次要大力发展市场中介机构和行业组织。注意发挥经纪、代理等文化中介服务机构作用，为各类文化单位提供专业化、社会化服务。第三要把文化交流与文化贸易结合起来，把政府推动与企业市场化运作结合起来，加强文化产品和服务出口工作，积极宣传推介沈阳文化企业和文化产品，不断扩大沈阳文化的对外影响。

责任编辑侯琦