新时期公共财政基本职能的体现

肖磊

摘 要:改革开放以来,我国经济社会开始进入转轨、转制和转型的历史时期,在这一意义深远的历史转型期,公共财政应该是为了公共目的,提供公共产品,满足社会公共需要的政府理财的过程,公共财政的职能应定位于满足社会共同需要,为全体社会成员提供大致均等的基本公共服务为基本职能。

关键词:转型公共财政财政职能

中图分类号:F8 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2012)05(b)-0189-02

改革开放以来,我国经济社会开始进入转轨、转制和转型的历史时期。十一届三中全会以后,我国实行对内改革对外开放,社会经济发展由以阶级斗争为纲向以经济建设为中心转型;党的十四大以来,我国由计划经济体制向市场经济体制转变,目前已经基本确立了社会主义市场经济体制,市场经济主体地位得到了世界上大多数国家的承认;《“十一五”规划纲要》提出要以科学发展观统领经济社会发展全局,把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道,并将构建和谐社会确立为我国经济社会发展的重大战略。这充分表明我国经济社会发展已经进入旨在实现“和谐发展”的转型期。公共财政理论是以市场经济为前提,以"公共产品"理论为依据,弥补"市场缺陷"和实现政府职能为目的的财政理论,公共财政是与市场经济相适应的财政制度。因此,在这一意义深远的历史转型期,公共财政应该是为了公共目的,提供公共产品,满足社会公共需要的政府理财的过程,公共财政的职能应定位于满足社会共同需要,为全体社会成员提供大致均等的基本公共服务为基本职能。

1 满足社会共同需要

公共财政的内在含义是:取之用民、用之于民,产生人民期望的结果;以公共利益为最高导向,确保政府得自人民的资源,按照人民的意愿使用,并产生人民期望的结果的一整套制度安排和实施机制。这一内涵反映了公共财政的本质特征—— 公共性,体现了公共财政的基本要求—— 以公共利益为核心,满足社会公共需要,为全体社会成员提供大致均等的基本公共服务。

社会公共需要是指向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展必要条件的需要。与微观经济主体的个别需要相比,社会公共需要是就整个社会而言的。为了维持一定的政治和经济生活,为了向全体国民提供一个正常的生活、生产和工作环境,一部分社会职能必须

由国家集中组织和执行,如国防、外交、公安司法、行政管理、基础教育和基础科学研究、卫生保健、环境保护、城市基础设施等—— 这些都是典型的社会公共需要。

公共财政作为与市场经济相适应的政府经济活动形式,必须承担起满足社会公共需要的职责。公共财政是市场经济条件下的财政,在市场经济条件下,相对市场机制而言,政府的职能是弥补市场的缺陷,满足社会公共需要,财政则是实现政府职能的物质基础。但是,市场机制本身也存在着自发性、盲目性等缺陷,表现在不能提供公共产品、收入分配两极分化和经济大起大落。这些市场失灵的地方正是政府发挥作用的地方。因而,公共财政的主要职能就是弥补市场缺陷,提供公共服务,满足社会的共同需要。

相对于带有事无巨细、包揽一切特点的“生产建设财政”的职能范围而言,公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的。所谓社会公共需要,相对于私人个别需要而言,它是指社会作为一个整体而提出的需要。相比之下,其突出的特征在于:整体性和集中性。社会公共需要实质就是不能通过市场得到满足或者通过市场解决不能令人满意的需要。

公共财政满足社会公共需要有两层含义:一是全体杜会成员必须无差别地共同享用政府提供的公共产品和服务;二是社会成员享用公共产品和服务,不需要支付任何代价或支付与提供这些公共产品和服务的耗费不对称的少量费用。

2 为全体社会成员提供大致均等的基本公共服务

市场经济条件下,公共财政满足社会公共需要主要包括以下两方面内容:一是为市场提供“一视同仁”的服务,通过提供必要的基础设施、公平的市场环境和有序的市场秩序,促进国民经济持续、稳定、协调发展;二是为全体社会成员提供“一视同仁”的服务,通过收入调节或再分配,促进社会公众福利与生活水平的提高。

市场经济是竞争性经济和效率性经济。市场经济的效率性,是通过各市场活动主体的等价交换、公平竞争活动来实现的。要做到等价交换,必须具有公平竞争的外部环境。由此决定了政府及其财政必须一视同仁地对待所有的市场活动主休。如果政府以其非市场的手段,直接介入和干预了市场的正常经济活动,就会违背市场经济的基本规律和根本要求,从而否定市场活动主体的市场交换等价性,从而否定市场经济。因此,政府必须采取一视同仁的政策,平等地对待所有的市场活动主体,只有这样,才能避免政府活动对市场公平竞争条件的破坏,而“一视同仁”的服务,也就是“公共”服务。从公共收入来看,政府必须一视同仁地对待所有的纳税人,对待一切市场主体适用同一法律和制度,不能针对不同的社会集团、阶层和个人,针对不同经济成分,也不能针对同样的市场行为制定不同的税收法律制度。从对市场的规范作用来看,政府必须为正常和正当的市场竞争建立起应有的规则法律法规和制度。政府所建立的所有法律法规和制度等,对于所有的市场主体都应“一视同仁”,以确保所有的市场主体能够依据同一的规则和标准,去开展公平的市场竞争,即政府只能是“裁判员”,而不是“运动员”。这是市场经济发展的根本要求。

为全体居民提供“一视同仁”的服务是公共财政分配职能的重要体现,是实现社会公平的必要途径。基本公共服务均等化,是让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务,从而保障每一个社会成员的基本生存权和发展权、保证社会公平公正。基本公共服务均等化的内涵是:基本公共服务均等化不等于公共服务的平均化,而是在基本公共服务方面有全国统一的制度安排;基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同,意味着全体社会成员,都能享受到有制度保障的最低标准的基本公共服务,并尊重社会成员的自由选择权;基本公共服务均等化,是要将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内,促进社会公平正义,保障社会和谐稳定。

在市场经济体制下,有许多不公平的因素影响着市场机制所形成的分配格局。一方面,人们在进入市场体系时初始条件是不公平的;另一方面,在市场体系中,个人获取收入的机会也是不均等的。各地经济社会发展程度不同,基本公共服务的水平可以有一定的差别,但制度建设应当追求统一,以促进城乡、区域和不同社会群体的共同发展。从现实需求分析,逐步实现基本公共服务均等化。市场自发运行的结果所出现的收入、财富和福利的最终分配,并不总是与社会所公认的公平标准相一致。市场机制在社会公平方面的缺陷需要政府在结果和初始条件两方面进行校正,以改善社会不公平的状况。因此,财政必须在促进社会公平发挥自己的职能和作用,一方面通过收入调节防止居民收入差距的进一步扩大;另一方面通过再分配为全体社会成员提供大致均等的基本公共服务。前者是防患于未然,而后者则是的重中之重。

3 公共财政满足社会公共需要的基本要求

公共财政的公共性特征要求财政必须将满足社会公共需要作为财政分配和主要目标和工作重心,以提供公共产品和服务作为“以财行政”的基本方式,而要使公共财政真正做到满足社会公共需要、对全体社会成员提供大致均等的基本公共服务,财政工作必须实现决策的科学化、运行的法制化、立足于非营利性。同时,必须打造一支过硬的队伍。

首先,实现财政决策的科学化。公共财政的建设以科学化的财政决策为前提。只有在科学理论的指导下,遵循财政决策的原则和程序,应用现代科技手段,才能通过各种方案的选择实现财政方案的最优化。

其次,实现财政运行的法制化。市场经济是法制经济,政府的活动和行为也要置于法律的根本约束和规范之下。法制化是市场经济下财政具有公共性的基本特征之一,它可以有效保证财政运行的效率。健全完整的公共财政监督体系是由多层次、多环节、宽领域、全方位的要素构成的。无论是加强财政收入管理、优化公共支出结构,还是逐步完善财政体制、实施财政政策手段,均需要依法行政、严格依照并执行相关的法律法规,将法制观念贯穿于财政工作的全部过程之中。因此,由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政活动,往往也具有法制化、规范化和透明化的特点。

第三,立足于非营利性。所谓“非盈利性”是就政府目标而言,不以盈利与否作为政府活动的出发点和衡量标准。政府作为社会管理者,其行为的动机不是取得相应的报酬和盈利,而应该是以追求公共利益为已任。因此,公共财政必须立足于非营利性。

最后,打造一支过硬的队伍。队伍的建设是公共财政有效发挥作用的关键,因此其在责任心及专业方面都必须过硬。这支过硬的队伍应该包括:以“为纳税人看紧钱包”为己任的人大代表,具有资深管理经验和丰富专业知识的财政干部,专心敬业的审计人员等。

公共财政是为市场提供公共服务的政府分配(经济)行为,是与市场经济相适应的财政类型。只有在市场经济下,顺应市场与竞争的要求,为市场提供公共服务,并受到市场根本的约束与监督的财政才是公共财政,公共财政的本质特征在于其公共性,它要求财政必须以公共利益为核心。在我国,经济的腾飞和财政规模的崛起为公共财政的建设提供了坚实的物质保障。在新的社会转型期,财政必须将满足社会公共需要作为主要目标和工作重心,公共财政体系的构建要紧紧围绕社会公共需要这个核心来进行——这是公共财政体系对社会安定、经济发展发挥其重要作用的基础。

参考文献

[1] 姜维壮.新时期财政理论与改革研究[M].北京:中国财政经济出版社,2001.