浅析政府投资项目实行“代建制”利弊

杜志伟

摘 要:代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理,并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务,直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。本文主要分析了政府投资项目实行“代建制”的利弊。

关键词:政府投资政府集中代建制公司代建制

中图分类号:F2 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2012)05(b)-0186-01

1 引言

长期以来,我国对政府投资项目实行的是以“指挥部”、“基建办”等“一次性业主”为运作载体的自建自管自用模式,这种模式除了难以控制“三超”(超标准、超规模、超预算)外,还很容易出现“三低”(低水平、低质量、低效益)问题。近年来,为了改变这种状况,全国各地开始探讨改革政府投资工程管理方式,其中比较有代表性的是深圳、厦门、上海等地,他们共同的特点就是实行“代建制”。“代建制”相对于以往的传统模式,在很多方面起到了积极作用,较好的控制了“三超”的弊端。

代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理,并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务,直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。这种模式的特点是将工程项日由建设单位委托专门机构管理,不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型,还直接承担工程全过程的管理和监督职能,由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变,项目的工程技术及管理手段也趋于现代,化。代建代管是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。

目前我国实行“代建制”项目的范围主要集中在非经营性政府投资项目。各地在实际操作过程中,结合本地区的特点,也存在着一些差别。如一些城市规定:凡政府投资额占总投资60%以上的公益性建设项目均实行“代建制”。包括:党政机关办公楼、培训中心,科教文卫体等社会事业项目以及环保、市政道路、水利等其它公用事业项目。有些城市规定:凡总投资额在500万元以上的社会公益项目包括:培训、接待、政府业务用房、公共设施等均实行“代建制”。而也有些城市只选定市政、公路等建设项目作为“代建制”实施的项目范围。

2 代件制的模式

各地“代建制”所采取的模式也不尽相,从代建单位的组建或选定上来分类,主要有两种模式:

一是政府集中代建制。即:政府组建常设的建设管理机构来直接管理工程。该机构的性质一般属于事业单位,其经费来源由政府财政部门直接划拨。在行政隶属关系上,有的隶属于政府的投资主管部门,有的隶属于政府的建设主管部门。

二是公司代建制。即:政府不直接也不指定一专门机构,而是选择中介性质的项目管理公司来具体管理工程。这时种模式根据项目管理公司选择方式的不同又分为两种方式。

一种为通过短名单有限选定代建单位,如:有的城市通过招标选定了若干家具备条件的项目管理公司作为代建备选单位,对于某个具体项目,由政府投资主管部门从这几家单位中选择一家作为代建单位。

另一种为通过公开招标的方式择优选定社会中介性质的项目管理公司做为代建单位。

3 “代建制”两种模式的利弊分析

“集中代建制”的模式,其优点主要是:由于代建单位是事业单位,它的性质决定其在管理工程过程中不以盈利为目的,而且具有很强的独立性,在项目建设实施中没有自身的特殊利益,为政府把关和节约项目投资资金的责任心相对更强。

同时,由于其属于专业机构,可以充分发挥其人才、技术力量相对较集中的优势,特别是在一些社会专业的项目管理公司尚处于培育、发展阶段的省市。

但这种模式也存在一些问题,其中最大的问题就是由于公务局(或管理中心)为政府指定的唯一代建机构,它不需要经过招投标就可以承揽到所有的代建项目,属于垄断行为,不利于形成市场竞争格局,而缺少竞争机制的代建单位也就失去了创新和进取的动力,从经济学角度上来看,难以保证其提供最好的产品和最优的服务。有些专家甚至认为这种模式实际是一种“交钥匙”总承包形式,这种模式下既没有被代建单位,也没有代建单位。

“公司代建制”模式的优点恰恰是“集中代建制”的缺点:由于代建单位——项目管理公司,通过招投标取得代建资格,这种竞争机制更符合市场经济的要求。

这种模式的也有其不足:由于代建单位即项目管理公司属于企业,企业的性质决定其以追求利润最大化为终级目标。代建管理公司的其利润一般由代建管理费(投资规模乘以一定系数)和节约投资的奖励构成。这样造成的结果是,项目投资规模和建设标准在一定程度上与其有利益关系,如投资规模越大,其获得的项目管理费可能越高,因此其为政府把关和节约项目投资的动力“先天”不足。而另一方面,其为获取更多的“提成”,可能出现压低投资,压级压价,使用低档材料,降低标准等问题。而且,代建公司的企业性质,决定其天然具有不稳定性,特别是在目前相关法律尚不完善的情况下,一旦代建公司撤销或转行,将无法落实“质量责任终身制”。

可以说,在项目管理公司尚未形成规模以及相关配套的法律、法规尚未完善的情况下,“集中代建制”模式应该是一个理想的选择。