积极发挥政府主导作用 推进直补保贷款政策落实

李长国

2010 年，吉林省政府创新推出了粮食直补资金担保贷款（以下简称直补保贷款）试点。省政府责成建设银行、农业银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行4家经办银行在全省9个县（市、区）开展试点，白城市洮北区以农村信用合作联社为经办银行参加了全省试点。2011年吉林省直补保贷款试点已扩大到42个粮食主产县（市、区）、6个经办银行，白城市5个县（市、区）全部参加了试点。白城市在开展直补保贷款试点工作中，积极发挥政府的主导作用，直补保贷款政策得到有效落实，切实加大了对农民的信贷资金投入。

1.正确估价实施直补保贷款政策的重要意义

直补保贷款是把财税政策与农村金融政策有效衔接的一项制度创新。概括起来为“一个引导、两个转变、三个有效”。“一个引导”就是通过财政资金与信贷资金的有效衔接，以财政资金撬动金融杠杆，引导和加大了“三农”资金投入，在农民得到财政补贴支持的同时也获得了信贷资金的支持，放大了国家惠农政策效应；“两个转变”就是通过直补资金担保贷款，财政支农方式实现了由输血型向造血型转变，银行支农由扶强不扶弱向强弱均衡支持转变，是农村支持政策转型和转变支农服务方式的有益探索；“三个有效”就是用财政直补资金担保贷款是缓解农村贷款难的有效途径，是解决农户担保不足的有效补充，是减轻农民负担的有效办法。

1.1缓解了农民贷款难问题 当前农村金融市场存在两个突出矛盾，一个是农民贷款的门槛高，另一个是农村整体信贷利率水平一直居高不下。以直补资金担保，由于贷款风险和成本降低，金融机构可以放心大胆地为农民提供贷款，特别是粮食直补和农资综合直补已经覆盖了全体种粮农民，只要是种粮农民，都有资格以直补资金担保，申请并得到贷款，从而缓解农民贷款难的问题，挤压农村高利贷的生存空间。

1.2促进了农村经济快速发展 通过直补保贷款，发挥政府的主导作用，促进了政府职能转变，提升了服务“三农”工作质量，活跃了农村金融市场，扩大了农村的信用规模，為信贷资金投向农村提供一个新的有效途径。特别是将农民未来的预期收入转作当前的资金流，从而为农村经济发展注入了新的动力，推动了农村经济又好又快发展。

1.3放大了现有直补政策效应 通过直补资金担保，放大农民的信用规模，在不增加财政支出的情况下，依托现行直补政策，以财政现有机构和人员，通过帮助农民以直补资金担保向银行贷款，引导更多信贷资金投向“三农”，从而放大现有直补政策效应。通过政策杠杆作用，有效撬动支农信贷资金投入，有效改善农民生活，完善农业基础设施，提高农业抗灾能力，满足农民生产和消费资金需求，对支持农村经济发展，社会主义新农村建设起到重要作用。

1.4降低了农民生产经营成本 为农民提供低成本贷款后，农民再生产有了资金上的保证，在生产和出售粮食的选择上就会有更大的自主权，种粮所得也可能利益最大化。为继续推动粮食流通体制改革提供了必要的前提。直补保贷款执行基准利率上浮30%的标准，比其他贷款利率低。每户农户以直补保贷款方式贷款10000元，一年利息为820.3元，比其他方式贷款少支出利息378.6元，如按30亿规模计算，全市农民每年少支出利息11358万元。

1.5培育完善了农村金融市场 通过直补资金担保，可以有效防范农民贷款风险。另外，通过直补保贷款试点，可以积累大量的农民信用记录，对农民进行信用筛查，最终把农民引入到全民的信用体系中，构建一套完整的农民信用体系，进而培育完善农村金融市场。

2.直补保贷款试点主要措施与成效

白城市高度重视试点工作，组织财政部门牵头，与农村信用社、农业银行等部门一道，本着“先易后难、分批推进、规范操作、跟踪问效”的原则，积极推进试点工作。2011年1～9月，全市农村信用社、农业银行已累计发放直补保贷款27852万元，占当期放贷总额的21.76%，惠及农户17845户，农户减少利息支出1516万元，户均减轻负担849.5元。

2.1加强了组织领导 开展直补保贷款试点工作以来，各级政府及时组织召开各种会议，对直补保贷款试点工作进行了全面部署。市县两级政府成立了由主要领导任组长，财政、农业、农经、银信、监察等部门主要负责人为成员的领导小组，领导小组办公室设在各级财政部门。洮北区财政局专门设立了支持信贷管理办公室，选配6名业务骨干，下设信息管理和审核两个科室，具体负责基础业务、监督检查和绩效评估等工作。农村信用社、农业银行下设三农部，具体负责直补保贷款业务。

2.2落实了部门责任 直补保贷款试点工作要在各级政府的统一领导下，多部门配合开展。试点中，全市各级政府多次召开动员会、协调会、座谈会、推进会，强调各部门要明确职责、密切配合、分工协作，并确定了“逐户核实，加强服务，高效办贷，分批发放”的总体工作思路。特别是重要参与部门要做到责任到人。农经部门负责核实土地台账及农村土地承包经营权证；财政部门负责沟通、协调、登记；银信部门负责受理发放；监察部门负责违纪问题处理。

2.3积极稳妥地推进 一是先行试点。为保证试点工作有序推进，各县（市、区）都进行了先期试点，做到了对经过财政所审核无争议的农户先行发放，有争议的核实后再行发放。二是搞好宣传发动。各县（市、区）通过广播、电视、报刊等各种形式进行宣传，使直补保贷款这项惠民利农政策达到了家喻户晓。三是总结推广经验。各县（市、区）对先行试点和域外典型经验，进行宣传。通过典型经验宣传，明确了直补保贷款业务操作程序，坚定了基层干部群众参与试点的信心。

2.4提高服务质量 一是上门服务，便民办贷。农村信用社充分利用点多面广的优势，入户填写完善贷前的相关资料，并签订贷款合同，确保农户到信用社3日内取得贷款。二是放大倍数，提高额度。在省规定最低放大5倍基础上，根据信用等级扩大信用户贷款倍数，最多放大到10倍，增加了投放额度。三是放宽条件，扩大范围。依托直补资金担保方式，为不具备信用户条件，又找不到联保组的“边缘户”，及时发放了贷款。全市共为该类型农户发放贷款7966万元，解决了6842户的贷款需求。四是合理约期，减轻压力。充分尊重农户的意愿，农户根据经营项目的生产及销售周期和还款资金来源等情况，自主选择贷款期限，最短的约期三个月，最长可约期五年分年还款。

3.直补保贷款面临问题与对策

白城市直补保贷款试点工作已取得明显成效，但从调研看，各地在重视程度、运作能力、工作环境等方面仍存在一些问题。一是试点工作进展很不平衡。2011年，试点进展快的县已向8566个农户发放直补保贷款21347万元，进展慢的县只向1000个农户发放直补保贷款9万元，与试点工作目标有较大差距。二是直补保贷款出现供需矛盾。由于受农民持续增收、缺少经营项目和理财观念落后等因素的影响，总体看农民对直补保贷款需求量较大，银信部门也有充足的信贷资金保证供给，但实际交易成功比例较低。2011年，全市向17845个农户发放直补保贷款27852万元，分别占农户总数、粮食直补资金担保能力的5.4%和4.34%。三是粮食直补政策需要完善。粮食直补政策是直补保贷款试点工作的前置条件。从实际看，农村土地承包经营权登记工作没有开展到位，有的农户和非平均承包土地没有领到农村土地承包经营权证书，部分农户未享受到粮食直补政策，再加上农民子女分户和老人赡养等因素的影响，有的农户还无法取得直补保贷款支持。四是没有形成良好的竞争机制。按省政府直补保贷款试点方案要求，商业银行要积极参与，形成有序的直补保贷款竞争机制。目前的状况是，政府的参与部门和商业银行都处于试点跟进阶段，规范运作能力有限，仍存在选择性开放经营市场问题。2011年，洮北区只有农村信用社参与试点，其他4个县（市）只有农村信用社、农业银行参与试点，其他商业银行没有参与试点，有的处于有劲使不上的状态。为此，提出以下四点建议：

3.1发挥政府主導作用 直补保贷款试点与其他惠民政策一样，需要政府总揽全局，强化对关键环节的把关。因此，政府要对直补保贷款的市场划分、执行利率、工作规程、部门配合、政策宣传等重要事项进行跟踪指导。当前，要加强乡镇财政机构队伍建设，配齐人员编制，保障工作经费，完善工作制度，做好政府主导的基础性工作。

3.2激活农民潜在的信贷需求 各地要对农民开展理财知识、科学技术和市场营销等方面的业务培训，更新农民的信贷观念，提高应用信贷资金实际能力。白城市作为粮食主产区，要发挥全市近2000家农民专业合作社的互助合作作用，立足发展现代农业，加强与龙头企业的合作，科学选择生产经营项目，通过项目带动，将农民分散的、潜在的直补保贷款需求变成现实需求。银信部门要主动协调有关方面，抓好此项工作的探索。

3.3完善粮食直补政策 鉴于农村土地承包经营权登记、农村土地承包经营权流转和非平均承包土地管理等工作开展的好坏，事关粮食直补政策落实是否到位的客观实际，县级政府要按照《吉林省农村土地承包经营权登记试点工作方案》（吉政明电〔2011〕75号）要求，抓紧组织实施，切实为直补保贷款试点工作扫清工作障碍。为体现公平原则，待条件成熟时，积极向上级争取，将新增耕地纳入粮食直补面积，以进一步扩大直补保贷款受益面。

3.4建立完善直补保贷款竞争机制 为防止经办银行垄断经营，省政府明确多家银行参与市场化运作。因此，各级政府要协调相关银信部门积极参与，市金融办、市财政等部门要加强工作督导，形成竞争有序的工作格局。县、乡财政和经办银行要搞好工作衔接，进一步规范工作流程。乡镇财政所要强化内部管理，增加人力物力，努力实现与多家经办银行合作。