稳步推进国库集中支付制度改革确保预算执行规范效能

宁守锋

[摘 要]实行国库集中支付制度是今后一个时期财政改革的重点之一。本文从传统财政管理制度的弊端出发，详细论述了推进国库集中支付制度改革的必要性，进而提出建立国库单一账户体系是当前改革进程的关键和核心。

[关键词]国库管理改革 国库集中支付 国库单一账户体系 预算执行

一、国库集中支付改革的含义

简单地说，就是由过去财政部门业务股室根据预算单位的年度预算代编用款计划，每月初一次性拨付全月的资金给预算单位，改为由预算单位根据年度预算提出分月用款计划，在计划范围内依据实际需要提出用款申请，由国库支付系统将资金直接支付给商品和劳务供应者或用款单位。

二、实行国库集中支付制度改革的必要性

1.实行国库集中支付是发展社会主义市场经济和建立公共财政基本框架的需要。世界上大多数市场经济国家的财政国库管理制度，都是实行国库单一账户和财政资金集中支付，这已形成了一种国际惯例，这种方式适应并促进了市场经济的发展。

2.实行国库集中支付是国家推进财政国库管理制度改革的统一要求。从当前深化财政体制改革的大局来看，实行现代国库管理制度下的国库集中支付，是今后一个时期财政改革的重点之一，也是加强财政支出管理的一项核心内容。

3.实行国库集中支付是解决我国现行支出管理制度中存在问题的一项重要措施，目前我国实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额，按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。这种支付制度主要存在四个问题： (1)重复和分散设置账户，资金使用效率不高； (2)支出过程脱离财政监督，容易滋生各种腐败现象； (3)资金分散支付和存储，财政资金活动透明度不高； (4)财政资金运行的信息反映滞后，预算执行的信息不能完整、准确反映。

三、稳步推进财政国库集中收付改革意义深远

1.实行国库集中收付制度可以消除现行国库管理制度的诸多弊端。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督。二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。三是收入执行征管不严，入库时间延滞，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。四是支出执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留、挤占、挪用等问题。

2.实行国库集中收付制度是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架的内在要求。当前正在进行的各项改革，如部门预算改革、国库集中收付制度改革、“收支两条线”改革、政府采购制度改革等都属于建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政框架的财政改革，这些制度是社会主义市场经济条件下公共财政预算管理的核心制度，这几项改革紧密联系，互为条件，缺一不可。

3.实行国库集中收付制度，有利于提高政府对财政资金的调控能力。以我区为例，近几年来我区财政收入连年增加，但支出矛盾仍然十分突出，其主要问题就在于各部门的资金分散管理，分散使用，攥不成拳头，削弱了政府的宏观调控能力。一方面财政资金紧张、调度困难，另一方面，各部门、各单位又存在一定量的闲置、沉淀资金。

4.实行国库集中收付制度，有利于提高依法理财水平，强化预算执行过程监督。实行国库集中收付后，预算执行实现了以支列支，保证了政府预算支出与单位财务支出的一致性；对单位财务管理从资金管理转移到指标控制，实现了指标、资金分离运行的管理模式；对收入缴库和支出拨付实施全程监控，为预算编制、执行分析提供了准确依据。

5.实行国库集中收付制度，有利于国库资金统一调度，降低财政资金运行成本，提高资金使用效率。实行国库集中收付后，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。

6.实行国库集中收付制度，有利于防止腐败现象的发生，促进廉政建设。通过集中收付和加强对各部门、各单位每项收支的审核，将所有区直部门和单位的财务账目、资金来源和使用去向，全部纳入合法、规范管理的轨道，提高了收入来源和资金使用的透明度，规范了资金使用者的行为，能够较好地杜绝不合理支出和违规、违纪支出，在很大程度上防止腐败问题的发生。

财政国库改革首先就是要建立国库单一账户体系，科学地编制部门预算，按月编制预算单位用款计划，根据资金性质及用途，按照财政直接支付和授权支付两种方式合理安排和使用资金，并由国库单一账户体系将资金拨付给收款人或用款单位。

从我区财政国库改革试点的系统设流程不难看出，推行国库集中收付的核心，就是要建立国库单一账户体系，预算单位全部取消原设的收支过渡账户，目的是让所有的财政性收入直接缴入国库单一账户，资金实现：“收入直缴，支出直拨”。改革的重点是账户体系，我们分析原因主要有三个方面：

一是原体制下账户的设置比较杂乱，一方面各征收机关及收费部门，都自行设立了为数众多的收入过渡户收缴收入；另一方面，支出单位也都在各商业银行设置帐户接受财政拨款，并从这些账戶上进行开支活动。这种资金分散收付的局面，造成大量资金沉淀在征收机关和预算单位，政府实际可操控的现金很少，直接削弱了政府的宏观调控能力。

二是在收入收缴过程中，除了少数单位按规定将资金就地缴入国库外，绝大多数都通过收入过渡户收缴资金，还有的要按上下隶属关系层层汇缴后再由主管部门上缴国库，而主管部门通过收入过渡户截留收费资金的现象极其普遍，少则拖至一年半载，多则数年不缴，大量的预算外资金在各征收单位的账户上回旋。这种财政性资金长期脱离财政监督的模式，必然导致财政收支信息的严重失实。

三是在资金拨付程序上，过去是在年度预算批复后，财政部门就按月或按进度向预算单位拨付资金，这些资金拨付后就脱离了财政部门的监督，资金掌握在预算单位手中，怎样用，何时用，是不是用在资金所要求的项目，都由用款单位自行决定，在监管上财政部门只能鞭长莫及。这种层层转拨容易造成资金的中途损耗，也很容易改变资金的本来用途，直接降低了财政资金的使用效率，为非法截留、挤占挪用资金甚至诱发腐败提供了便利条件。

所以，随着上述问题的逐步凸现，改革现行的财政国库管理制度，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是新形势下加强预算管理的需要，也是适应现代公共财政发展的大趋势。

推行财政国库集中管理制度改革，建立和完善以国库单一账户为基础的国库集中收付制度，是对传统预算制度的根本性变革，也是对财政收支管理的一次创新。这项改革关系到各级财政预算执行能否规范，直接反映出预算执行的质量，与此同时，必将带来财政部门和各预算单位理财观念和理财方式的更新，更是确保预算执行规范效能。