新形势下学校管理面临问题的法律探讨

陈晓娟

摘要文章从本世纪学校教育面临的诸多问题出发，从法律层面集中探讨了高校现行管理体制、产权和财务管理、高校与学生、教师间的冲突表现和原因，并在此基础上提出从立法、实践层面解决问题的对策。

关键词新形势高校管理法律问题

中图分类号：G47文献标识码：A文章编号：1002-7661（2012）17-0007-04

近年来随着高等教育办学规模迅猛增长，教学改革不断深化，以学生为本的教育理念和大学生维权意识日益增强，学校管理过程中面临诸多问题。而目前许多教育法律的实用性不是非常理想，还存在操作层面和法律规范与原则冲突之处。在此本文仅对公办高校管理领域存在的部分问题进行粗略探讨，希望对实际工作能够有所裨益。

一、新形势下学校管理面临的主要法律问题

二十一世纪高等教育的理念有了很大变化，教育关系更具多样性和复杂性。在高校扩招、教育现代化的背景下，在学校宏观管理体制和具体管理活动方面暴露出不少与法律有关的问题。

（一）民主与法治程度较低，亟待管理体制创新

《高等教育法》确立了我国公办高校实行党委领导下的校长负责制以及院系、教研室三级管理模式。政府作为高校资产所有者具有任免校长等关键权力，但是在学校具体管理方面，学校具备独立法人资格。学校党委职能主要是统一领导学校工作，支持校长独立行使职权。高校内部体制行政化的现象比较突出，等级观念和官僚作风的残余还时不时显现。有的学校教职工（代表）大会如同虚设，甚至从未产生过任何作用。教师、学生参与高校民主管理的程度也较低，教师主体地位虚化。虽然已有个别高校尝试“学生校长助理制”“学生参议会”制度选举学生代表、召开学生大会、学生座谈会和听证会等，但因学生参与意识淡薄或制度不完善，运行效果并不理想。

（二）产权和财务管理方面的法律问题

学校产权是对学校资产的所有权、使用权、控制权、收益权和转让权等权利的总和。目前全国各公立高校多有下列问题：

1．产权不明晰，产权结构不合理

长期以来，国家是公立大学唯一的投资主体。但在市场经济条件下，吸引社会力量投资办学、高校产权的多元化已成为必然。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）中明确：要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。《教育法》第二十五条规定：国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。《高等教育法》第六条第二款也有类似规定。但由于没有明确高等学校的产权，甚至根本上否定了教育投资主体和学校法人的财产所有权，所以不利于吸引教育投资、调动社会办学的积极性。因此，深化教育体制改革必须重构高等学校的产权制度，这势必会对现行法律、法规及有关管理制度构成挑战。

2．高校盲目借贷以致负债累累，清偿压力很大，甚至出现违规还贷现象

高校贷款产生于上世纪90年代中后期，在中共中央、国务院的倡导下，教育部也明确了利用银行贷款发展高等教育的政策。此后，高校贷款一发不可收拾并最终形成巨额的债务负担。国家尚未出台规范高校贷款行为的法规，对高校贷款缺乏政策指导与约束，有些学校出现了盲目贷款、盲目投资的情况；学校的资产结构存在很大风险。个别高校因为贷款利息而使学校财务状况恶化，甚至影响到正常的教学科研费用的支出。还贷过程中出现了诸如资产置换等法律问题，高校某些人员与开发商串通以不合理的价格出售老校区的土地。而高校用地是教育用地，属国有划拨土地，按照法律高校不得擅自转让国有划拨土地，用所获收益抵偿债务。

3．国有资产浪费、流失严重

与产权主体不明相关联，高校在财务管理中大多未按有关规定对固定资产定期进行清查盘点，固定资产账实不符，浪费、流失现象较普遍。

（三）高校学生管理方面的法律问题

随着法治建设的逐步推进，学生权利意识日渐彰显，在学籍管理、宿舍管理、违纪处分等方面，高校与大学生间的矛盾更多地凸显出来。如学校收取学生的学费滞纳金、不允许欠费的学生参加考试、学生宿舍中物品时常被盗、随意搜查学生宿舍、没收违章电器、公开张贴违纪处分、对学生违纪行为进行罚款等等都不同程度地侵犯了大学生的人身权利、财产权利和受教育权。此外，各个高校现在都不同程度地存在着大学生在校外租房、甚至校内同居现象，要不要管、如何管理成为难题。目前对已婚大学生的关注也不够，该如何为他们提供计生服务、实施管理与加强保障措施也较为欠缺。

（四）高校教师管理方面的法律问题

高校教职工管理体制有待进一步完善。高校教职工主要有教师、行政管理人员和后勤服务人员等，高校教师管理中行政化现象值得关注。高校的主体应当是教师，但在目前体制下，行政人员是学校管理的核心，对待教师是重管理、轻服务。学术权力与行政权力交错，学术带头人往往兼任行政职务。目前施行的绩效工资制度运行并不理想，被认为存在不尽公平的弊端。虽然国家颁布了《高等教育法》、《教师法》等教育基本法律，但与之配套的制度如教职工分类、教师聘用、编制管理、教师考核与工资评定、合理流动、教师申诉等尚无具体法规可循，学校与教师若产生纠纷则缺乏有效的解决机制。

二、原因分析

（一）民主、科学、法治精神尚未普及，高校大胆进行制度创新的意识不强

学校集权式管理模式影响了教师、学生参与管理的主动性。有些学校创造性的实践还缺乏长效的、全面的制度规范，不仅很难深入下去，也难以对其他高校产生积极影响。我们看到西方许多大学早已实现学生参与学校管理的制度化，例如学生可通过加入到校董会、理事会等学校高层管理机构以及参加各种学生组织等形式来行使其权利。在产权管理方面也应根据《纲要》指引大胆探索。

（二）现行法律、法规明显滞后，在高校管理及司法实践中的实用性不强

在我国高等教育方面法律规定的缺位，突出表现在缺乏必要的纠纷解决机制。例如在学校处分学生方面，虽然2005年教育部规章《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）第六十四条规定了对学生处分的申诉、救济权利。但之后并没有任何法律规定对受处分的学生如何行使申诉权，包括申诉的机构、申诉的时效以及有关机构答复的期限，对申诉答复不服的，被处分的学生应当如何救济等种种问题并没有做出规定，于是各高校也就可以各行其道，也可置之度外了。

还有《规定》虽然将与《婚姻法》冲突的禁止适龄高校学生结婚的条款删除了，但实践中却缺少配套的保障这类群体婚姻权利的法规、规章。而他们遇到的生育难、落户难、享受有关的待遇等实际问题还需要进一步通过有关规定加以明确。

再如《高等学校学生行为准则》（以下简称《准则》）和《规定》中的有关内容操作性不强。《准则》第八条规定：大学生应注重个人品德修养、男女交往、举止得体；第十三条规定：学生宿舍不得留宿异性。《规定》第六十三条第四款规定：有品行极为恶劣、道德败坏者，学校可酌情给予勒令退学或开除学籍处分。而对于发生性行为是否属于“品德极为恶劣”或“道德败坏”的范畴却没有法定解释，根据《高等学校校园秩序管理若干规定》第九条：学生一般不得在学生宿舍留宿校外人员，遇有特殊情况留宿校外人员，应当报请学校有关机构许可，并且进行留宿登记，留宿人离校应注销登记，不得在学生宿舍内留宿异性。违反前款规定的，学校保卫机构可以责令留宿人离开学生宿舍。

还有诸如学校禁止学生在校内使用并没收其自行车、没收违禁电器等无不违背了《民法通则》、《物权法》的相关规定，侵犯了同学对财物的所有权。

（三）还有一些高校管理人员以人为本、法治意识薄弱，在涉及师生事务、解决争议中处于强势地位，主观任意性突出

高校中常有“重权力、轻权利”的现象，教师、学生少有自主维权的意识，大多对校方决定不得不服从。官本位思想、法律工具主义意识时有作祟，有的高校还自行创设了法律、法规中没有规定的新义务或更高标准，在法律赋予高校自治权的范围内任意妄为，严重违背行政法治原则。

（四)高校学生管理队伍不稳定，专兼职比例失调，重管理轻服务

这是当前学生管理工作中存在的主要问题。学生专职辅导员由于工作强度大、收入低，在学校管理中处于相对弱势使得他们工作的积极性受到抑制。

（五）大学生价值观呈现出多元性的时代特征，公民意识在觉醒当中

当代大学生对人对事都有自己的想法，需要包容与引导。他们的权利意识和参与能力需鼓励和提升。

三、对策

高校管理制度就是高校管理权限的合法化、制度化。二十一世纪的大学需要知识创新，但更需要意识与制度创新。高校管理过程中应大胆进行创新性实践，高等教育立法也应当明确界限，鼓励、支持高校创新性地运用大学自主权。

（一）立法与实践层面明确高校管理中要落实民主、科学与法治原则，树立“以学生为本”和“以教师为本”的双中心理念

首先，在《高等教育法》《教师法》中进一步明确高校权力的边界，充分发挥教职工大会和学生代表大会的作用，特别关系到师生基本权利的规定应有可操作性并给予充分的救济途径。其次，学校管理者要认真梳理校内各项规章制度，严格遵偱法治原则，在法定范围内学校行使高校自主权，学校管理制度不得违背法律、法规和规章的规定。如严格执行2010年9月1日起施行《高等学校信息公开办法》，公开学校包括招生、财务等信息，按照《高等学校章程制定暂行办法》要求建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校。

高等学校应当依据现行法律规定制定具体制度，可起到防止大学自治权异化、变质和滥用的规范作用。高校自治权的行使还应具有合理性，符合公开、公平、公正的原则要求，切实保障广大师生的基本权利。高校应建立和完善学校政策规章体系，逐渐形成比较稳定的、科学的学校管理规定，对影响教师、学生权益的内容，要在事前充分听取利害关系人的意见。

完善学校突发事件应急管理机制，加强校园网络管理。健全安全保卫制度和工作机制，完善人防、物防和技防措施。加强校园和周边环境治安综合治理。平时注重师生安全教育，加强对学校教学、生活、活动设施的安全检查，落实各项安全防范措施，增强防灾减灾、防控违法犯罪活动的能力。

总之，学校管理归根到底是对“人”的管理。面对新形势下高校管理工作中面临的问题，关键是从学生、教职工需要出发，改变传统的管理和被管理的对立格局，管理者应与教师、学生平等交流，强化服务意识，构建和谐的同事、师生关系。

（二）在法律层面明确产权，以股份制形式进行内部结构改造和财务管理，使得政校彻底分开，高校成为真正独立的事业法人

产权制度是学校制度的核心内容，落实大学自主权就必须以大学的产权制度改革为基础和切入点。高校产权的多元化趋势不可阻挡，如果不正视、不规范，必然成为阻碍体制改革的瓶颈。从立法上准许多方主体联合办学能更好地防止国有资产流失且能使之保值增值，吸引民间资本进行教育投资，增强高校自主办学及还贷能力，提高资产使用效率。

首先，进行清产核资。对国家与私人投入的资金、土地、建筑物和仪器设备等物质性财产的产权进行量化；重视长期办学过程中积累下来的大量无形资产的产权，如大学的社会声誉、校标、专利等；尊重教师的教学劳动产权。进一步完善高等学校知识产权管理制度，按照《高等学校知识产权保护管理规定》建立知识产权办公会议制度，逐步健全知识产权工作机构。

其次，形成合理的组织机构。多元化的投资主体包括国家、企事业组织、社会团体、教职工等。加大国家对教育的投入，从立法层面规定政府每年投入教育不得低于7%。在国资管理机构中设高等教育资金委员会来代表国家行使所有权并严格监督。学校设股东会、董事会和监事会，董事会下设执行机构负责日常事务，监事会中应有教师和学生代表参加。机构调整有利于保障各方利益，合理进行专业布局、设施配置，有效利用办学资金。

第三，加强高校财务管理。高校财务管理涉及到学校的教学、科研、后勤等各个环节。转变管理思路，确定合理的贷款控制规模，加强固定资产管理，科学配置资源，节约内部开支，防止国有资产流失。健全内部控制制度，运用先进手段，堵住资产流失的漏洞，实现校内资源优化共享，更好地为教学、科研服务。加强财务队伍建设，使会计部门全面地、积极地参与高校的经营决策、投资决策、分配政策、资金管理，发挥参谋和监督作用。对于高校债务负担，高校土地置换要符合法律规定的程序和现有土地政策。政府要加强监管，采取公开招标、竞标的方式拍卖老校区的土地，保证拍卖过程的公正性和公开性。

第四，发挥内部审计的监督职能。内部审计应更多地发挥事前预防、事中控制和事后监督作用。高校应设立独立的审计部门，配备专业人员，加强内部审计的独立性、权威性。

(三)重新定位高校与学生间法律关系，以人为本，保障学生合法权利

伴随社会进步和高校改革，高校与学生之间已经不再是单纯的教育管理关系。一方面是大家都越来越认同高校与学生之间的教育消费合同关系，另一方面作为法律、法规授权的行政主体的高校与学生还存在学籍管理、违纪处分、学位授予等方面的行政法律关系。在管理过程中学校应当真正将受教育者作为平等的法律主体来对待，增强服务意识，尊重学生自主权，转变管理方法，注重发挥学生自我管理功能。要唤起学生民主参与管理的意识，鼓励学生积极参与高校学生管理工作，这有助于提高学生的主动性，增强法治实践及适应社会的能力。

1．学生会应具有较强的相对独立性。在学校的领导管理机构，如理事会、校务委员会、学术评议会等重要机构里都设立学生代表席位。学生代表可以对学校的教学、科学研究、专业设置、管理与服务发表意见。健全代表选拔、考核和反馈机制，完善民主管理制度建设，创造条件，提高学生的管理、决策能力。

2．有关学生利益的校规制定和具体学生事务处理，均有学生或其代表参与，建立和完善听证制度。学校制度要清楚具体，便于执行。建立对已婚大学生的管理制度，逐步完善大学生休学制度，向有不同需求的学生提供适宜的计划生育、生殖健康服务，尤其应当重视必要的避孕节育服务，引导学生正确面对学业、结婚生育的重大问题，维护他(她)们的合法权益。完善经济困难学生的资助体制。完善体育、卫生保健设施。严格执行《全民健身条例》，保障学生每天参加不少于一小时的体育活动。强制设立心理健康教育咨询机构，降低学生因患有心理疾病、精神障碍等导致犯罪和产生冲突的机率。

3．设立专门负责受理学生申诉的机构，如学生申诉委员会，制定校内申诉的相关制度。保障学生的受教育权，对学生实施的奖励与处分要符合公平、公正原则。健全符合法治原则的教育救济制度。

4．明确教育行政机关行政复议职能。或者设立类似英国的高等教育独立仲裁处的机构处理学生的申诉，帮助学生和高校解决争议。

5．扩大学生寻求司法救济的范围。教导学生积极守法， 勇于承担责任，尊重他人正当权利，懂得通过法律途径维护自身的合法权益。对涉及侵犯人身权、财产权的行为，高校学生可以直接向法院提起民事诉讼。《物权法》明确了公民的合法私有财产受法律保护。大学生作为独立合法的民事主体，其合法财产应该得到学校的妥善管理和保护。学校无权没收学生财产或处以罚款，当学校没有尽到保护职责致使其财产受到侵害时，学校还应承担相应的民事责任。对学生受教育权利影响重大的行为，如不予录取、开除学籍、拒绝发放毕业证或学位证等，学生有权提出行政诉讼。至于高校日常事务、一般纪律处分以及涉及学生的品行考核、成绩认定、论文评定等应属于高校自主管理事项，司法不宜介入。

（四）尊重教师主体地位，保障广大教师合法的教育教学权利。实行更为科学的教职工分类管理和绩效考核制度，加强落实培训工作章程，建立完备的福利保障机制，促进人才合理流动，为教师权益保护提供更充分的救济途径。

（五）改革教学、人事制度，使学工队伍专业化、专家化，保障人员编制、专业培训，提升管理人员的职称待遇。

针对学校管理中存在的若干问题，立法应适时出台、修改、废止、完善相关法律规定。高校管理者应增强法律意识，严格执法，深化改革，保障各方合法权益。创新管理体制，不断转变管理职能，使管理方式更加社会化、民主化，学校各项活动做到既合法又合理，通过法治校园的构建来推动大学自治。强化对学生管理权的法律监督及司法审查，拓宽救济渠道，使高校成为能够真正承担法律责任的主体。

参考文献：

[1]程凤春. 学校管理的50个典型案例[M].上海：华东师范大学出版社，2009.

[2]朱伟光. 大学生管理法治化问题初探[J].法制与社会，2010，（5）.

[3]牛耀堂. 对新形势下高校学生管理工作的思考[J].许昌学院学报，2009，（4）.

（责任编辑刘红）