职教集团化办学现状与发展

张祺午?房巍?岳金凤

选 题

1.背景

自20世纪90年代以来，我国职教集团的实践探索伴随着经济体制改革和增长方式转变逐步深入发展，并在近年来呈现出良好的发展趋势。2010年国家教育规划纲要明确把示范性职业教育集团学校建设作为“职业教育基础能力建设工程”的重要项目之一，职业教育集团进入示范引领、全面发展的新阶段。在这样的背景下，吉林省职业教育研究中心、吉林工程技术师范学院职业技术教育研究院、职业技术教育杂志社决定开展专题调研活动。从2012年2月开始，经过文献研究、采访调查、数据分析、汇总研究等几个阶段，至6月底初步完成调研工作。

2.目的

本研究旨在通过调研方式，了解和分析有关方面对于集团化办学的基本认识以及改革发展意愿；了解和分析当前职教集团化办学的基本发展情况；了解和分析职教集团化办学目前存在的问题；并根据调研结果提出建议，以进一步推进职教集团规范、有序发展。

3.方法

本研究主要采用访谈法、文献分析法、案例分析法和统计分析法。在调研过程中重点访谈32人次，召开座谈会5次；查阅36种报刊及40种政策资料，网上检索了500多篇学术论文；整理了全国10个具有典型性的职教集团案例资料，并进行系统分析；对有效样本进行了数据处理，并进行量化分析。

4.样本

本研究根据区位特点和经济社会发展总体水平，选取吉林、上海、江苏、浙江、河南、四川、陕西7个地区作为样本选取地区。在上述地区选择10个职业教育集团作为案例样本，并在上述地区和学校选取有关行政管理人员、职教集团办学者作为访谈对象。样本具体分布情况见表1。

内 涵

1.结果

（1）1991年以来中共中央、国务院关于教育和职业教育的重大决策文件中有关职业教育集团化办学的有关表述，见表2。

（2）对中国知网上1995年来录入的研究职业教育集团化的学术论文中有关职教集团化办学的目的阐释进行关键词统计，见表3。

（3）对10个职教集团案例进行模式概括，见表4。

2.分析

（1）从政策文件的表述中可以看出，我国开展职业教育集团化办学的思路是随着国家经济体制改革的不断深入而逐渐形成的。

1992年，党的“十四大”明确提出我国经济体制改革的目标——建立社会主义市场经济体制。在从以计划经济为主向市场经济为主的过渡中，作为与经济社会发展联系最为直接、密切的教育类型，职业教育也面临从服务并适应计划经济到服务并适应市场经济的挑战。职业学校如何由计划经济条件下按政府指令办学转向市场经济条件下按市场需求办学；各自为战的办学局面如何整合等问题，要求职业教育必须改革办学体制，由过去政府单一办学主体向多元办学主体转变。1993年党中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》提出“各级各类职业技术学校都要主动适应当地建设和社会主义市场经济的需要。要在政府指导下，提倡联合办学，走产教结合的路子”，充分体现了这一改革思路。

1998年，在中央和地方机构改革中，大多数行业部门不再具有举办和指导职业教育的职能，相当一部分由行业举办的职业学校划转到地方管理，职业教育管理体制发生变化。同时，招工用人机制和毕业生分配制度也发生了重大变化。与此相适应，2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出，“深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”。

2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》首次在中央政策文件中提出职业教育集团化办学的思路，也进一步明确了职教集团化办学的发展方向。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”，并要求“支持一批示范性职业教育集团学校建设，促进优质资源开放共享”。推动职教集团化办学深入发展。

综合来看，从政策走向上，集团化办学是我国适应社会主义市场经济体制，创新职业教育管理体制、运行机制和办学模式的战略选择。从上世纪90年代初，我国一些地方在推进城市和农村教育综合改革中，积极探索职业教育办学体制、管理机制和运行机制的改革，在政府推动下，实行三教统筹、农科教结合，整合县域内教育资源，建立综合性、多功能的县级职教中心，形成职教集团化办学雏形；到进入21世纪，以专业、行业为纽带，以骨干示范职业院校为核心，以相关职业院校为成员，联合行业、企业、事业单位以及其它相关组织组建各种类型职业教育集团的发展思路逐步明确；根据办学主体构成和运行特征，形成了区域型、行业型、复合型、特色型、涉外型职教集团等多种实现形式，职教集团化办学在国家政策的指引下，呈现出良好的发展态势和旺盛的生命力。

（2）从研究者的文章来看，对于职业教育集团化办学内涵与目的的认识存在从经济的视角向人的视角转变的过程。

根据研究文章的统计结果，2005年以前，研究者对于职教集团化办学的内涵与目的的表述的关键词排在前三位的是“为了某个共同的目的互补合作”、“改造传统的职业教育办学机制”、“扩大办学规模的方式”；2005年以来，研究者对于职教集团化办学的内涵与目的的表述的关键词排在前三位的是“为转方式、调结构、促升级，为改善民生提供人才支撑”、“改革办学机制，促进中高等职业教育衔接，建立现代职业教育体系的主要方式”、“推动资源优化配置，强化职业教育品牌和实力的手段”。

可见，研究者对于职业教育集团化办学的内涵与目的的认识是一个逐渐深入的过程。由于集团化的概念最早出现于经济学领域，所以研究者们在职教集团诞生初期，普遍从规模效益的角度来分析职教集团的内涵。随着我国职教集团化办学实践的深入开展，研究者普遍看到了集团化是符合职业教育人才培养规律的一种办学形式，并更多从集团化在促进人才培养质量的角度来阐释其内涵与目的。

（3）从集团化办学实践案例来看，其实现形式日趋多元。

集团化办学是职业教育推行校企合作的一种重要形式，通过集团将校企合作双方的利益链、产业链、岗位链、教学链融为一体。对浙江工贸职教集团等10个案例进行分析发现，经过20多年的探索，职教集团的实现形式日趋多元，其发展已不仅仅是职业院校与行业、企业的联合，而是走向深度融合；职教集团的发展核心也不仅仅是职业院校，政府、行业、企业都可以成为核心；职业教育集团的发展模式还可以不拘一格，职业教育的特殊性在于与经济社会的方方面面都有着紧密联系，因此职业教育集团也必然有多种实现形式，其基于服务经济社会领域中的任何一点都可以深入探索。

发 展

1.结果

（1）2006～2010年我国GDP变化情况见图1。

（2）对“十一五”初期和“十二五”初期我国职业教育集团的数量统计见图2。

（3）对1995年至2011年中国知网收录的研究职业教育集团化文章的数量统计见图3。

（4）对2002年至2011年间全国“两会”期间代表委员在讨论中提及“职业教育集团化办学”的频次统计（不完全统计），见图4。

2.分析

（1）经济发展需要推动职业教育走集团化发展道路。

职业教育是工业化大生产的产物。“十一五”期间是我国GDP增长幅度最大的一个时期，经济发展的需要是职业教育发展的根本动力，工业化程度越高，职业教育规模化、集团化发展的要求越强烈。

2007年，全国有25个省（区、市）不同程度地开展了职教集团化办学实践，组建了184个职教集团，还有山西、内蒙古、贵州、西藏、甘肃和青海等6个省（区、市）没有开展职教集团化办学。至2011年，全国除西藏外的30个省（区、市）都已组建职业教育集团，其数量大幅提高到500多个。这些职教集团参与成员单位达到2万多个。其中，中职学校4347所，高职学校1153所，企业10000多家，行业协会989个，科研机构近600家，其他单位1002个。可见，在“十一五”期间，职业教育集团化办学在我国发展迅速，已初具规模。

另外，教育部发布的数据显示： 2007年～2009年，全国职教集团招生数分别为148.3万人、241.3万人和352.1万人，呈递增态势；在校生数分别为417.9万人、607.2万人和919.0万人，呈递增态势，见图5。截至2009年年底，职教集团成员企业累计接受职业学校教师实践锻炼人数达39.3万人次，职教集团成员学校为企业培训职工人数达561.1万人次，职教集团成员开展“订单培养”人数达148.8万人，职教集团成员学校开展工学结合、顶岗实习人数达390.5万人。职教集团成员学校与企业联合开展生产技术攻关项目数6225项，职教集团成员企业对成员学校实训基地建设资金投入数达247163.9万元。可见，职业教育集团取得了显著的社会效益。

（2）学界的理论和实践研究为职教集团化办学提供了发展依据。

对研究者文章的数量统计显示，1995～2004年，我国研究者对职业教育集团的关注度较低，每年发表的文章不足10篇。在2005年，研究文章的数量有了大幅度提升，这可能与《国务院关于大力发展职业教育的决定》明确了职业教育集团化办学的发展方向有关。2009年初，教育部在海南召开全国职业教育与成人教育工作会议暨职业教育集团化办学经验交流会。同年，教育部出台《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》，这使得学界对于职业教育集团化办学的研究热度达到历史高峰。

（3）社会的关注为职教集团发展营造了良好的舆论环境。

从统计结果看，关于职业教育集团化办学专题的议案和提案数量，自2002年以来呈现从无到有并迅速上升的趋势。表明社会对职教集团建设的关注程度逐渐加大，这是经济社会发展需求在社会舆情上的一种反映。在统计曲线上，分别在2006年和2010年出现了明显的变化。前一个变化与2005年国务院召开全国职教工作会并出台相应文件有关，后一个变化与教育规划纲要的制定向社会广泛征求意见相呼应，两个变化说明了社会意见与国家决策的互动性。

问 题

1.结果

（1）对2009～2011年间中国知网收录的研究文章中提及的职业教育集团化办学的问题做频次统计，位于前三位的问题见图6。

（2）对10名教育行政管理人员、12名职业院校管理者、6位企业负责人、4位行业协会领导针对职业教育集团化办学中需要解决的问题进行了访谈，4类人员提出的前三个问题排序见表5。

2.分析

（1）研究者普遍关注集团化办学的“顶层设计”问题。

在研究者所提及问题的统计中，关于“政府支持和政策引导力度不够”问题的频次最高，表明学界对于职教集团化办学应加强“顶层设计”，弥补国家制度空白状态的共识。

（2）建立健全体制机制，形成“利益共同体”是集团化办学相关方的共同诉求。

总体看，“职业教育集团化办学的体制机制不完善”问题为各方所关注。在访谈中，各类人员普遍表示，职教集团化办学尚未形成规范、明晰、有力的组建体制和运行、约束机制，多数职教集团的组织还比较松散；只有少数建立了相对稳定的议事机构和议事规则，集团成员合作缺乏长效机制，缺乏统一的合作载体和保障机制，导致集团内部成员更多地关注自身利益而忽视整体利益；职业教育集团各主体都是独立核算单位，缺乏内在的、长期的利益驱动机制。可见，如何在非营利的前提下，强化整个集团的利益关系的联结，形成“利益共同体”，是职教集团建设中必须首先解决好的紧迫任务。

建 议

1.加快国家制度建设

通过调研发现，经过多年的实践探索，职教集团化办学的内涵和实现形式正在逐渐清晰。但在此过程中，集团化办学的国家制度一直没有建立。职教集团的身份和地位不明确，集团产权不清晰等问题，限制了集团的发展。因此，必须要加强集团化办学国家制度的建设。将职业教育集团化办学纳入国家职业教育法律制度，明确其办学行为主体的法律身份和地位，确定其责任、权利和义务。建议在《职业教育法》修订中对职业教育集团与政府主管部门、社会其他相关组织、集团内部各成员之间责、权、利关系的确认和保障问题加以规定。同时，要在产权、分配、税收、人事领域加强集团化办学的国家制度建设，为集团化办学的深入推进奠定制度基础。

2.完善办学体制

通过对文献的梳理发现，职业教育办学体制经历了由政府独办到社会多元办学的变化过程。职教集团化办学是职业教育体制改革的重点领域，要在保证政府主导的管理体制下，积极转变政府管理职能，实现从直接管理向间接管理转变，引导职业教育集团面向市场，自主办学；要建立以财政投入为基础的多元投资体制，坚持职业教育集团化办学的公益性，确立财政投入的主体地位，多渠道筹集办学经费，推进资源重组；要建立合理的集团组织结构，推动集团化办学由松散型合作向紧密型联合转变，设立理事会或董事会，合理设置集团内部治理结构，建立健全相应工作机制，完善组织章程、工作程序和各项管理制度。

3.健全运行机制

集团化的良性发展得益于建立有效的运行机制，这已被本研究中的10个典型案例所证明。有效的运行机制包括：一是建立职教集团化办学的协调机制，明确多元主体的责、权、利。由政府统筹资源配置，行业主导制定专业人才标准与需求，企业深度参与专业、课程、师资建设，学校主动服务企业用工、培训和研发。二是建立职教集团化办学的激励机制。通过制订配套文件，明确集团资源共享的交换规则，促进产权界定、利益交换和成果占有等问题达成共识。三是建立职教集团化办学的监控机制。科学制定集团化办学的评价标准，考虑到集团化办学的特殊性，在评价指标设计中既要有教育指标也要有经济指标。在指标设计方面要充分纳入合格技能型和高端技能型人才培养的数量质量，集团化办学覆盖产业链的深度、企业覆盖程度、GDP覆盖比例、财政收入贡献份额和就业贡献水平等。

4.加大经费投入保障

从访谈中可以发现，职业院校管理者和企业负责人普遍将集团化办学经费不足列为限制其发展的重要因素之一，职业教育集团化办学经费保障机制亟待建立。建议为职业教育集团化办学提供专项经费、补贴和税收减免优惠等政策支持和经费保障。各级政府以经济的形式提供职业教育校企合作的专门经费、补贴和税收减免优惠等支持，对企业工程师担任学校兼职教师或实习指导教师实施专项补贴；对教师企业实践岗位实施政府购买；对企业接受学生顶岗实习、捐助实验实训设备等实行税收优惠；组织教育、财政、发改委、人社和工会等部门会同职业学校和行业企业共同研究制定支持职业教育集团化办学的各种切实可行的经济手段，加大经费投入力度，运用公共经济资源适当补偿企业参与职业教育所提供的公共服务的人力成本和物力消耗。

5.创新集团化办学模式

如何形成“利益共同体”，是职教集团建设中必须重点解决的问题。落实教育规划纲要要求，支持建立一批国家示范性职业教育集团。在示范性集团积极探索通过产权制度改革，以股份制改革试点为突破，以利益共享机制建设为基础，建立具有实质效果的紧密型职业教育集团，通过在建设区域共享性实训基地、建设合作共赢的运行机制、建设高效的集团管理体制、优化职教集团的发展环境和购置优质的企业教育资源等方面进行探索，使其成為集团化办学中改革创新、提高质量和办出特色的示范。

作者单位为吉林省高校人文社科重点研究基地吉林工程技术师范学院职业教育研究中心、吉林工程技术师范学院职业技术教育研究院、吉林省职业教育研究中心