发达国家“菜篮子”产品生产补贴政策及对我国的启示(上)

许世卫

果蔬等“菜篮子”农产品滞销是一个世界性难题，即便在欧美日等发达国家也时有发生。多年来发达国家一直致力于不断完善农产品生产补贴制度，规避或者化解农产品价格波动及其造成的农产品滞销风险，以缓解其对生产者或消费者造成的不利影响。

一、日本

20世纪50年代后期，日本经济进入高速发展阶段，蔬菜价格变动很大，各地不时发生蔬菜滞销事件。为此，日本政府于1966年制订了《蔬菜生产上市稳定法》，逐步建立起了有效的价格稳定和蔬菜农户收入补贴制度。其主要内容有：

（一）大宗蔬菜价格稳定机制。该机制是日本《蔬菜生产上市稳定法》的核心。日本政府规定萝卜、白菜等14种关乎民生的蔬菜为“大宗蔬菜”，并将全国933个产地确定为大宗蔬菜的重点地区，这些地区的蔬菜种植大户向当地的农协组织提交种植计划后，中央政府、地方政府和农户将按照3?誜1?誜1的比例出资，设立“蔬菜生产上市稳定基金”，由独立行政法人“农畜产业振兴机构”负责管理。当蔬菜批发价格跌至过去6年平均价格的90%以下时将启动基金，对农户的损失给予一定补贴。享受补贴的农户必须满足以下条件：一是农户必须是“稳定且持续性的生产者”，即种植规模在4公顷以上，且蔬菜播种面积占60%以上的生产者，对此类农户的基本补贴率为90%；二是过去3年蔬菜按计划上市或过去3年上市的蔬菜量不超过上市计划的120%，对此类农户的基本补贴率80%；三是“稳定且持续性的生产者”的蔬菜播种面积的比重不超过40%，对此类农户的基本补贴率低于上述两种情况。

（二）常见蔬菜价格稳定机制。此机制与大宗蔬菜价格稳定机制类似。日本政府指定菜花、芹菜等34种蔬菜为“常见蔬菜”，责由地方政府建立“蔬菜价格稳定法人”并建立基金维持价格稳定，中央政府通过农畜产业振兴机构提供1/3的资金支持。2010年，中央政府共向各地蔬菜价格稳定基金投入5.5亿日元，为稳定常见蔬菜价格发挥了重要作用。

（三）重要蔬菜的紧急供求调整机制。除大宗蔬菜和常见蔬菜价格稳定机制外，日本政府还规定了甘蓝、卷心菜、洋葱、萝卜、大蒜、大白菜和生菜等蔬菜为重要蔬菜，在这些蔬菜价格出现剧烈波动时政府将采取干预措施，以其稳定蔬菜价格保护农民收入。具体来讲，若出现重要蔬菜因产量大增，而导致价格低落，蔬菜滞销严重情况时，政府将与重要蔬菜主产地的县农协联合会签订紧急供求调整协议，将对产地蔬菜施行上市管制或强制要求废弃处理，同时政府和农户按照1?誜1的出资比例设立重要蔬菜紧急供求调整基金。具体补贴方法是当重要蔬菜的价格跌至过去6年平均价格的70%-90%时，农协指导农户延期上市或加工后上市，基金提供30%的补贴；当重要蔬菜的价格跌至过去6年平均价格的70%以下时，农协将指导部分产地将蔬菜转作饲料，有的甚至直接还田，基金提供40%的补贴。

（四）订单蔬菜价格补贴制度。2002年日本政府出台了订单栽培蔬菜价格补偿制度，鼓励蔬菜生产大户（产区农协、大规模农户等）与需求大户（食品加工企业、餐饮企业、蔬菜批发商、大型超市）签订产销合同。蔬菜订单大体可分为两类：数量确保型（定量定价签约），即合约中事先确定数量和价格的情况下，若因天气影响导致蔬菜收获量不够，且市场价格超过签约价格的1.3倍时，农户通过农协与购货方协调，可直接从批发市场上购买蔬菜确保供货量达到签约数量，政府可提供适当补贴，补贴额一般不超过市场价与签约价差额的70%-90%。价格低落型（市场价格变化签约），即当市场蔬菜价格低于签约价格时，签约双方可对签约价格进行修订，政府将对遭受损失的一方提供一定补贴。订单蔬菜价格补贴制度所需资金由中央和地方政府以及生产者共同负担。2010年，日本政府出资2028万日元，用于支持该项目。

二、美国

美国政府于1933年出台了其首部农业补贴法案—“农业调整法”，开始对重要的农产品进行价格支持。经过80年的不断改革，美国农业生产补贴政策体系日趋完善。美国农业生产补贴制度大体可分为两类：特定产品补贴和非特定产品补贴。特定产品补贴主要是针对玉米、小麦、大米、大豆、棉花、高粱、大麦、燕麦、花生以及其他油籽等10种农产品，具体分为借款差额补贴、直接支付和反周期支付。非特定产品补贴是面向所有农产品的补贴，主要补贴形式有养护或休耕补贴和保险补贴。此外，美国政府还提供诸如灾害救助、出口补贴等方面的补贴。

以上两项农业生产补贴制度已经发展得比较成熟完备，但基本上不涵盖果蔬等“菜篮子”产品，对果蔬产品的滞销美国有专门的管理制度。美国1937年农业市场协议法案（Agricultural Marketing Agreement Act of 1937）规定，美国农业部长有权发布水果、蔬菜和特色农产品市场命令（Fruits, Vegetable and Specialty Crop Marketing Orders），帮助水果、蔬菜和特色农产品的生产者解决他们个人单独无法解决的市场问题，包括因农产品集中上市而造成的滞销卖难问题。此类以美国农业部长名义发布的市场命令属于强制性的行政命令，既可在全联邦范围内实施，也可在某些州等局部范围内实施，但对指定区域内的所有生产者和经营者均具有法律约束力，如果有人违反，可处以罚款等行政处罚措施。市场命令可对果蔬产品的储藏、包装和规格提出明确要求，还可对某一产品的集中上市实施数量控制。市场命令适用于梨、杏、樱桃、柑橘、枣、葡萄、猕猴桃、油桃、洋葱、西红柿、马铃薯等35种果蔬和特色农产品。一般情况下，美国政府部门并不为市场命令的执行提供任何补贴和支持，相应的费用由生产者分摊。

三、欧盟

欧盟从1962年起就建立了一套专门针对果蔬产品滞销的补贴制度。经过近50年的不断改革和完善，制度已相当完备。其主要内容包括以下几个方面：

（一）滞销农产品不上市补偿（Community Withdrawal Compensation，CWC）。这是欧盟果蔬产品生产补贴制度的基础和核心。根据欧盟法规，由果蔬产品生产者专业组织—生产者组织（Producer Organizations, POs）来负责管理果蔬产品的上市销售，在出现滞销危机时欧盟将对生产者组织执行的农产品不上市项目提供财政补偿，出资比例为生产者组织的项目金额的50%。1962年滞销农产品不上市补偿机制生效后，欧盟对申请不上市农产品的数量没有限制，加之当时的生产者专业组织更多的只是欧盟发放补贴的渠道，在管理生产者产品集中上市方面所发挥的作用微乎其微，结果导致20世纪90年代初期欧盟农产品不上市补贴达到令人难以承受的地步，仅1992年就有100万吨的苹果和80万吨的梨申请不上市补贴，财政负担极其沉重。为此，1996年、2000年、2003年和2007年欧盟相继对不上市产品补贴制度进行了调整和改革，一方面强化生产者专业组织的职能和作用，要求果蔬生产者的大部分产品必须通过生产者组织销售，政府只对经由生产者组织销售的产品提供补贴。另一方面对申请不上市补贴的产品实行限制，确定了补贴的两个上限：即生产者组织的项目资金由生产者组织和欧盟平均分摊，欧盟的补贴额不超过生产者组织项目资金的50%；欧盟的补贴额不超过通过生产者组织销售的产品产值的4.1%。同时要求不上市产品遵守严格的环境保护义务。

（二）生产者收入波动危机预防和管理机制。尽管实施滞销农产品不上市补偿后，欧盟发生果蔬产品滞销的事件减少，但是果蔬产品生产受气候条件等因素的影响较大，加之考虑到果蔬产品易腐烂的特性，即使出现轻微的果蔬产品滞销仍会严重干扰市场并对生产者的收入造成不利影响。为此，欧盟还实施了生产者收入波动危机预防和管理制度，并对以下危机预防和管理行动提供财政支持：（1）农产品不上市。欧盟将在滞销情况下对不上市农产品提供的一定补贴，补贴方式与上面的滞销农产品不上市补偿机制相同，但在生产者组织合并或经由生产者组织上市的果蔬产品数量不足果蔬产品产量的20%的情况下，欧盟的出资比例可由50%提高到60%，对生产者组织的补贴上限可由营销农产品总产值的4.1%提高到4.6%。如果是在欧盟内部免费发放滞销农产品，欧盟的出资比例可提高到100%，但是补贴量不超过每个生产者组织销售的产品产量的5%。（2）绿色收获或不收获。在正常收获季节前全部收割农产品但不用于商业销售或不收割任何农产品。（3）收获保险。为保障生产者的收入，预防因自然灾害、气候条件以及病虫害造成的市场损失，欧盟还对生产者组织提供的收获保险提供一定的财政支持，但是补贴额不得超过因自然灾害而造成的损失的保险额的80%。

此外，为保护市场上果蔬产品的价格稳定，欧盟还对果蔬产品给予一定的外部保护（External Protection），包括对苹果进口实行许可证制度以及进入价格制度，即制定果蔬产品进入欧盟市场的最低准入价格或者参考价格，要求各成员国参照执行。如果市场价格低于参考价格，将征收差价税。

（作者单位：中国农业科学院农业信息研究所）