新民诉法求解七个司法顽症

郑赫南

【√】从明年1月1日开始施行的新民诉法，增加了小额诉讼、公益诉讼、执行通知等内容，力求解决执行难、诉讼难等社会关注度高的司法问题

“会议以140票赞成、2票反对、1票弃权，表决通过了全国人大常委会关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定。”（下称《决定》）8月31日，在第十一届全国人大常委会第28次会议闭幕后的新闻发布会上，全国人大常委会办公厅新闻局局长何绍仁这样表示。

此次民诉法大修，是民事诉讼法自1991年正式颁布以来首次全面修改（2007年，审判监督、执行程序曾修改）。此次共有59处修改，涉及70多个条文的调整，约占整部法律四分之一，将从明年1月1日起开始施行。

记者通过了解此次民事诉讼法的修改过程，发现新民诉法主要是着力于求解立案难、申诉难、执行难等七个公民关注的社会问题。

公益诉讼主体：一直在修改

对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，谁能提起公益诉讼？这是2011年10月至今年8月，草案三次审议期间，一直被公众热议，并在每一次审议稿中都作出修改的内容。

一审稿规定：“有关机关、社会团体”可以向法院提起诉讼。

“这里的‘有关机关，我们认为一定包含了检察机关，是当然的有权提起公益诉讼的主体。”中央财经大学法学院副教授李轩告诉记者，行政机关提起公益诉讼，可能与其职能冲突；检察机关作为法律监督机关，具有较高的法律地位和独立性，不易受到外界的干扰，代表社会公益提起公益诉讼更合适；且世界上有不少国家都允许检察机关提起类似诉讼。

二审稿将“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。

“本来，我们期待的是更具体明确地将检察机关列为公益诉讼主体，没想到二审稿加上了‘法律规定的限定。实际上，法律规定的机关，目前只有一个海洋环境保护法明确的海洋行政主管部门。”李轩说。

但二审稿的表述也没有保留下来，8月31日，表决稿再度修改为“法律规定的机关和有关组织”。为何如此修改？

“考虑到社会团体的概念，无论是专家，还是社会上，都有不同的认识。”新闻发布会上，全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明表示，之所以如此修改，是因为在我国民政部门登记的“社会团体”其实只占“社会组织”的一部分。2011年，我国在民政部门登记的社会组织是46万余个，其中25万左右名称是“社会团体”，还有20万是“民办非企业单位”，还有2000多个是基金会。为此，全国人大法律委员会经过慎重研究，把原来的“有关社会团体”改为“有关组织”。

“有关组织”该如何理解？“对哪些组织能够适宜提起公益诉讼，可以在制订相关法律时进一步明确规定。有关部门可以事先商量一个办法，划个杠杠。也可以经过一段时间实践，再总结经验。”王胜明表示，全国人大常委会法工委民法室正在抓紧修改消费者权益保护法，其中便需要研究“哪些保护消费者的组织适宜提起公益诉讼”。

公民个人可否提起公益诉讼也是备受关注的问题。对此，王胜明在接受记者采访时表示，公民可以依据现有的民事法律制度赋予其的起诉途径，针对具体的侵权行为向法院提起诉讼。此轮修改经过反复研究，尚未将公民个人纳为公益诉讼主体。

执行通知：不再给老赖“通风报信”

多年来，“执行难”一直是司法痼疾，无法根除。此次民诉法修改，强化了执行措施，针对被执行人隐藏、转移已经查封、扣押的财产，拒不履行生效判决、裁定等行为，《决定》将对个人的罚款金额从1万元以下提高到10万元以下；对单位的罚款金额从1万元以上30万元以下，提高到5万元以上100万元以下。

“执行通知”是在法院执行前，先告知当事人法院即将执行的一项制度，旨在督促当事人自觉履行法律义务，避免使用强制措施。然而在司法实践中，当事人收到执行通知后，往往不履行义务，而是转移财产逃避执行。有人戏称这种执行通知制度等于是给当事人“通风报信”。

针对这一弊端，新民诉法明确规定：执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，“并可以立即采取强制执行措施”。

此外，执行程序不够透明、缺乏外部监督，也被认为是“执行难”的原因之一。不过，检察机关作为宪法赋权的法律监督机关，在监督民事执行活动时并不顺畅。

立法机关注意到了这一问题，新民诉法直接规定“检察院有权对民事诉讼实行法律监督”以及“检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。“这明确了检察机关对民事诉讼活动的监督范围，也使得检察机关能够名正言顺地对执行活动进行监督。”高检院民行厅有关负责人告诉记者。

举证责任：对逾期提供者可罚款

俗话说，“打官司就是打证据”，证据是民事诉讼案件中法官作出裁判的基础。但实践中有一类当事人，故意迟迟不提交证据，逾期之后又把证据拿出来。那么这个证据是否可以进行质证？对这种故意拖延诉讼的行为是否应该处罚？

针对这一问题，一审稿规定：当事人对自己提出的主张应当及时提供证据；未及时提供证据的，法院应当责令其说明理由；理由不成立的，法院根据不同情形予以训诫、罚款、赔偿拖延诉讼造成的损失、不予采纳该证据。

“修改前的民事诉讼法关于当事人的举证期限没有明确规定。如果提出证据的期限没有明确规定，对整个审理程序的顺畅进行是不利的。因此，经过反复研究作了这么一个规定。”王胜明这样解释立法初衷。

一审分组审议时，全国人大常委会委员周玉清提出，对“未能及时提供证据”的，应区分不同情形，分别规定法律责任。严以新委员认为，应对“及时”、“不及时”进行量化。

草案一审稿向社会公开征集意见期间，北京大学、中南财经政法大学等单位提出，“及时提供证据”的表述不清楚，建议将“及时”改为“在当事人约定或者人民法院指定的期限內”或者“在举证期限内”。

草案二审期间，全国人大常委会委员贺一诚提出，该规定在当事人承受举证不力后果之外，还要对其进行罚款、赔偿损失等民事制裁，过于苛刻严厉，并且“及时提供”的规定，既不合理也难以操作。

上述意见被吸纳后，《方圆》记者看到，新民诉法最终规定法院要确定当事人提交证据的期限；当事人逾期提交证据的要说明理由，如拒不说明或者理由不成立，法院根据不同情形可以不予采纳该证据，或者采纳该证据但应当予以训诫、罚款。

这样调整意味着什么？王胜明解释说，尽管该条文草案数度作了修改，但是逾期提供证据的3种处理方式没有实质性改变，只是规定改得更明确了。这里的训诫、罚款实际上是妨碍民事诉讼的强制措施，“在民事诉讼法‘妨害民事诉讼的强制措施这一章有明确规定，如果罚款，要有一定程序，比如说要经过院长批准，罚款具体数额也有规定。”

小额诉讼：从固定值到弹性标准

新修改的民事诉讼法确定了小额诉讼制度。小额诉讼，是指基层法院适用比普通简易程序更加简易化的诉讼程序审理数额甚小的案件。例如，在民诉法修改过程中，一审稿规定：基层法院和它派出的法庭审理标的额人民币5000元以下的民事案件，实行一审终审。

“为及时解决面广量大的民事纠纷，根据一些地方的试点探索并借鉴国外好的做法，就适用简易程序的部分案件设立小额诉讼制度。”2011年10月，王胜明在作草案一审稿说明时这样表示。

然而，针对一审稿中规定5000元这个标准，却遭遇了极大的质疑。“5000元以下的案子一审终审，对农民工来说，不一定好。”一审期间，北京市农民工法律援助律师时福茂告诉记者，对农民工而言5000元并不少，如果一审终审，会丧失上诉机会。

为了进一步研究小额诉讼的标准等民诉法中涉及的热点为题，今年5月，全国人大法律委员会主任委员胡康生、王胜明率全国人大常委会法工委民法室的同志到江西、江苏进行调研，这两个省份对小额诉讼已开展试点。

在江西省试点的四个基层法院中，南昌市青山湖区法院的标的额为3万元以下，吉安安福县、新余渝水区、上饶万年县三地的法院试点的标的额是5万元以下。统计发现，其结案时间最短3天，最长18.6天。自去年5月至今年3月底，试点法院的小额诉讼案件中，5000至1万元，占案件比例是18.31%；1万元至3万元，占比为42.01%；3万元至5万元，占比为7.81%。

而在江苏省4家试点基层法院（南京玄武区、无锡宜兴市、镇江丹阳市和盐城东台市）中，标的额均为5万元以下。结果显示，适用小额诉讼的案件平均审理9.36天，部分案件当日立案当日结案。各试点法院在去年5月到今年4月共受理民事一审案件2.29万余件，其中小额诉讼案件6710件，占29.21%。

参考这些调研成果和各方意见，三审稿将小额诉讼标准修改为“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资30%以下的，实行一审终审”。这一修改保留至修改后的民诉法。

“三审用的是相对数。国家统计局所公布的2011年全国城镇单位就业人员年平均工资是41799元，我们算了一下，这个数的30%大约是12000元左右，和二审的1万元是接近的。”王胜明表示，最终的规定更符合客观实际。

那么，上年度就业人员年平均工资由谁来发布？王胜明表示，全国人大常委会法工委与最高法院研究认为，一种方式是，由最高法院每年就各省审理小额诉讼的标的额，依照民事诉讼法的规定发布；另一种方式是，由各个省的高级法院每年公布数字。

检察监督：“立体推进”

检察机关作为法律监督机关，在民事领域的监督方式单一始终备受争议，例如“检察建议”这种实践中检察机关已运用得比较娴熟的监督方式，却没有直接的法律依据。修改后的民诉法，在这方面有所加强。

高检院民行厅有关负责人告诉记者，民事诉讼中的“检察建议”分为三种:一是再审检察建议；二是针对民事诉讼活动中不属再审情形的违法行为而提出的检察建议；三是针对机关、单位中机制不健全的制度漏洞提出整改意见的检察建议。《决定》规定了前两种。

这里的第二种情形，具体是指实践中，民事案件应立案不立案、应保全不保全、超标的查封等非审判监督程序中出现的审判人员违法行为。对此，新民诉法规定:各级检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级法院提出检察建议。这一修改，是检察监督范围的拓展。

不过，纵观三次审议稿与最终的表决稿，检察建议的效力、程序等并未明确。“虽然没有明确，但从司法实践经验看，有关单位和个人普遍对检察建议比较尊重。将来立法可以进一步作出规定。”中央财经大学法学院副教授、全国律协宪法与人权委员会秘书长李轩告诉记者。

高检院民行厅有关负责人认为，这对民事检察监督实践提出了更高要求，检察机关要合理协调好“再审检察建议”和“抗诉”手段的衔接，当再审检察建议不起作用时，应及时提请上级检察院运用抗诉手段进行法律监督。

在监督范围上，《决定》还增加了“监督调解活动”的内容：地方各级检察院对同级法院已经发生法律效力的调解书，发现损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级法院提出再审检察建议，并报上级检察院备案；也可以提请上级检察院向同级法院提出抗诉。

“强化监督手段”还体现于明确规定“民事检察调查权”的条款上：检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。

而在一审稿中，该条款还赋予了检察机关对诉讼卷宗的“查阅权”；二审稿则赋予了“查阅、调阅权”。但二审期间，有的代表委员提出，这一权限可能影响当事人之间在取证方面的平等，有失公平，应当限制。

“其实这种担心是多余的。检察机关是对可能发生错误的案件才介入的，数量相对有限。而且最终是否决定再审，其决定权还是在法院，对当事人而言，只是多了一层监督机制，纠正可能存在的司法错误，并不妨碍其诉权的行使。”李轩分析说。

此轮修改为何对“检察监督”多有青睐？在8月31日的发布会上，王胜明在回答记者提问时表示：“在审判实践中，确实存在司法不公，司法权威不高；各个方面，包括常委会委员在审议过程中的审议意见，都要求加强；两高对加强的必要性以及怎么加强意见基本一致。”

“这次民事诉讼法修改对检察院的法律监督，在监督范围、监督方式，以及监督手段上，都大大地往前迈了一步。”王胜明说。

恶意诉讼：可起诉撤销判决

所谓恶意诉讼，是指当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式逃避债务、侵占他人财产的诉讼行为。

据江西省高级法院的工作人员介绍，他们在司法实践中发现，有的当事人伪造借条；有的当事人与房地产开发商串通签订抵押合同；有的当事人通过虚假诉讼认定驰名商标。而有些案件移交公安机关立案侦查，但多数案件以驳回起诉结案，不了了之，主要原因在于，虚假诉讼不易认定，缺乏判定标准，受侵害的利害关系人救济途径不足。

为有效惩治这些恶意诉讼行为，一些省市的司法机关进行了探索。例如江西省高级法院、检察院、公安厅、司法厅联合制定了《关于预防和惩处虚假诉讼的暂行规定》，赋予当事人或者案外利害关系人申请再审的权利，当事人和案外人也可以向公安、检察机关提出控告或者申诉。

针对惡意诉讼，江西、江苏两省的司法人员提出了两种建议：其一，在民诉法中建立案外人申请再审制度；其二，受侵害的案外人可以向法院提起撤销之诉，申请法院撤销、变更原裁判、调解书。

上述意见在民诉法的修改过程中被吸收，新民诉法明确规定：第三人因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其权益受损害之日起6个月内，向作出该判决、裁定、调解书的法院提起诉讼。法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求。

有专家认为，从法理上讲，该条款确立了“第三人的撤销之诉”，有助于解决恶意诉讼法的问题。

不予立案：7日内应出裁决书

案子一直立不上，是很多当事人都遭遇过的尴尬。此类现象，有望终结。

因为，新民诉法完善了起诉和受理程序，明确规定：人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利；人民法院对不符合起诉条件的，应当在7日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。

记者看到，新民诉法明确规定，人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。

此外，新民诉法还完善了“裁判文书公开”制度。“如果是公开审判，那么判决书理应向公众公开”是不少公众持有的观点，然而司法实践中，由于没有明确的要求，当事人以外的其他人，基于调查研究或者其他目的，直接找法院复印判决书，往往难以如愿。

“裁判文书公开，是审判公开制度的重要内容，对提高审判质量、释法服判具有重要作用。”2011年10月，全国人大常委会法工委副主任王胜明在作民诉法修正案草案（一审稿）说明时这样表示。

记者看到，新民诉法明确要求：判决书、裁定书应当写明判决、裁定结果，以及作出判决、裁定的理由；公众可以查阅发生法律效力的判决书、裁定书，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。