政府主导型经济发展模式下政府权威的合法性分析

王琳琳

摘 要： 改革开放以来，中国将政府干预与市场经济相结合，确立了政府主导型经济发展模式，取得了令人瞩目的经济成就。在政府主导型经济发展模式下，受到传统政治文化、社会发展需求和现实发展成就等因素的影响，公民自愿服从、认可政府权威，构成了较为稳固的合法性基础。政府权威的合法性基础是不断变化的，面临转型危机，如何维持政府权威的可持续发展，将成为中国政府面临的主要挑战。

关键词： 合法性； 政府主导型； 经济发展模式； 政府权威

中图分类号： D625文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0093-05

Governments Legitimacy Research under Government-Led Economic Development Pattern

WANG Lin-lin

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： Since reforming and opening， China has made the world known achievement under the government-led economic development pattern. In process of Chinese economic development， citizens obey and approve the governmental authority voluntarily based on traditional political culture， the phase of a society and the achievements of economic development. Thus Chinese government won a solid basis for political legitimacy. But the legitimacy is not sustained， how to strengthen the governments legitimacy will become the main subject for the government.

Key words： legitimacy； government-led； model of economic development； the authority of the government

改革开放三十多年来，中国经济迅速腾飞，取得了有目共睹的经济成就，引起了世界范围内的广泛关注。促成中国经济奇迹各个要素的集合，又被赋予“中国模式”、“中国道路”、“中国经验”等称号，试图以此对中国的经济发展之路进行总结和推广。虽然学界对“中国模式”是否存在、名称是否合适、发展趋势是否乐观等问题还存在大量争议，但在中国的经济发展模式是政府主导型经济发展模式这一点上，基本达成了共识。以此为基础，从公民认同层面探讨政府主导型经济发展模式下中国政府权威的合法性，对于正确评价政府权威在经济发展中的积极作用，维系和增强政府合法性具有一定意义。

一、政府权威合法性的内涵

哈贝马斯称，合法性是“某种政治秩序被认可的价值”[1]，这种认可包括形式认可和实质认可两个层面[2]。形式认可是指符合法律规范或法律原则，即韦伯提出的法理型权威。这种权威，来自于法律和章程的明文规定。“依靠对合法章程的有效性的信任，依靠由理性制定的规则建立起来的事务性的‘权限，也就是说，依靠履行规定义务的服从观念”[3]。这种权威下，人民履行服从的义务仅限于法律秩序所承认的范围。实质认可是指公众给予政府的积极的社会支持，即社会成员基于内心自愿，对政府的认同与服从。这一点涉及两个主体，一是政府，二是社会成员。从政府来看，合法性是指政府具有主管国家主权的正当性，同时具备应有的性质和功能进行政治统治，通过物质因素和精神因素的作用，获得被统治者最低限度的认可和自愿服从；从社会成员来看，合法性意味着对于精神因素（如某种价值观念），或物质因素（如各阶层满足自己的利益需求）的支持和认可。由此，政府权威的合法性来源于政府权威与社会大众的双向互动，通过大众的自觉认知，最终形成对政府权威心甘情愿地认可、支持和服从。

关于政府权威合法性的研究可以追溯到古希腊时期。亚里士多德认为：“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全城邦各部分（各阶级）的人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿”[4]。之后，韦伯对政府权威的合法性进行了理想化的分类：一种是传统合法性；第二种是个人魅力型合法性；第三种是法理的合法性[5]。丹尼斯·朗根据权威所产生的命令服从关系的特点，根据不同的动机将权威划分为“强制性权威、诱导性权威、合法性权威、合格权威和个人权威”[6]。罗斯金在《政治科学》一书中，提出了政府获得合法性的四个条件：“政府长时间存在，已经得到了公民的尊重；一个政府从其良好的政绩中获得或发端，在内部保持经济的增长和充分就业，在外部提供安全保证以抵御外敌入侵；政府的组成结构是否合理有效，如果人们感到政府是公正、公平的，那么他们就更愿意服从；通过操纵国家象征来支持其合法性”[7]。阿尔蒙德认为：“如果某一社会的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的”[8]。

改革开放以来，中国经济迅速腾飞，取得了举世瞩目的成就，被称为“中国模式”、“中国道路”、“中国经验”。研究“中国模式”的学者虽在名称、证伪、证实等问题上还存有争议，但在中国经济的发展模式是政府主导型经济发展模式这一点上，基本达成了共识。丁学良总结，“当今中国模式铁三角有三个基本支点，第一个是核心的列宁主义，第二个是具有中国特色的社会控制系统，第三个是管制的市场经济”[9]。程恩富认为，可以将中国模式的这一体制性安排称之为“国家主导型的多结构市场制度”[10]。既然当代中国的发展模式，是以政府权威为主导的经济社会发展模式，那么在此模式下，如何保持强有力的政府权威显得尤为重要。结合罗斯金和阿尔蒙德等学者的观点，笔者试图从合法性的实质认可层面，即公民认同层面回答这样一个问题，在政府主导型经济发展模式下，中国政府权威的合法性来源于何处？即，为什么政府拥有强大的权威主导经济发展，并且能得到公众自愿地认同、尊重、承认和服从？

二、对中国传统政治文化的认同

“历史是由人创造的，但人不能随心所欲地按照自己的主观意愿创造，而是只能在直接碰到的、既定的、从过去传承下来的条件下创造”[11]。中国传统政治文化，是公众认同政府权威的文化基础。

（一）儒家文化的国家观

政府不是自然天成的，是在國家建立之后，授权一个组织管理国家主权之后才产生的。卢梭总结：“这两种共同体之间有着这样一种本质的不同，即国家是由于它自身而存在的，但政府则只能是由于主权者而存在的”[12]。所以，政府只是国家主权的管理者、行使者，它的权力是被授予的，由政府产生前的政治、经济与文化制度所共同决定[13]。从这一点来说，公众对政府权威的认同，首先表现在对于国家的认同上。

西方世界对国家的认同来源是民族国家，政府的合法性体现在民主的运作方式上。但是,中国对国家的认同来源是中华文明，包括儒家价值观、国家的独特作用、家庭的本质、祖先崇拜等。在儒家的文化结构和氛围下，国家利益与集体利益被认为是至高无上的，个人服从国家和团体的需要是天经地义的。“天下之本在国，国之本在家”，儒家文化认为家和国紧密结合，相互联系。“家”是国的基础，“国”是“家”的集合扩大。从“国之本在家”的论断出发，儒家又提出了“欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身”的修养程序，完成了从个体、小群体到大群体的统一过程，由伦理到政治的运动过程。在此基础上，国和家具有强烈的同构性和拟合性，都要遵循“君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲”和“仁、义、礼、智、信”的三纲五常，以此来规范调整“君君、臣臣、父父、子子”的人伦关系。所以，国民要像对“家”忠诚一样，忠诚于国家；要像维护家庭利益一样，维护国家利益。

儒家思想中最具优势的国家观和权威观在新的历史条件下转化为“秩序原理”[14]30。通过个人服从集体、集体服从国家的叠加向上的方式，不断确认国家利益高于一切的价值理念，从而巩固了国家“代言人”——政府权威的地位。正是儒家文化树立的价值观和国家观，保障了强势政府的存在和有效运作，有利于政府合理配置有限资源、建立有序的社会生产秩序，为公众认同政府主导型的经济发展模式奠定了文化基础。

（二）权威型的政治传统

中国自公元前221年秦始皇兼并六国，废除封建贵族世袭分封制，改行中央集权制度，到公元1912年清帝退位，在两千一百多年的时间里，中央政府一直居于社会生活的中心位置，掌控政治、经济、军事等国家安全、社会生活的各个方面。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，从秦朝废井田、开阡陌，重农抑商、奖励耕织，到汉朝《盐铁论》盐铁官营、酒类专卖，再到宋代“市易法”收售物资、参与交易，政府一直是经济发展的主导力量。

近代中国与西方接触以后，也曾试图尝试西方式三权分立、多党制的政治制度。戊戌变法，康有为、梁启超等维新派希望通过变法建立君主立宪制；清政府颁布预备立宪，却困于官僚阶层的腐败，空喊口号直至敲响丧钟；辛亥革命带来了三民主义，提出军政、训政和宪政三步走的《建国大纲》，却也只是完成了军政阶段[15]，训政和宪政的目标远未达成。这些尝试最终都走向了失败。之后，在长达半个多世纪的战争和革命过程中，传统的皇权慢慢地转型到了具有现代性的党权[16]。无论是皇权还是党权都是中国社会的整合力量，都是大一统文化的政治表现，也是贤人政治（meritocracy）的制度承载和中央集权的制度基础。从皇权到党权，政府一直是国家政治上层建筑的主体，其权能地位与其权威型的政治传统一脉相承，表现在政府不仅统辖着社会公共事务，而且承担起了筹谋、主导社会经济发展，扶持和推动企业进步的责任。

不仅中国，同属儒家文化圈的日本、韩国、新加坡等国在自身经济腾飞的过程中都带有同样的政府“集权”干预经济的特征。虽然在美国占领军的控制下，日本实行了民主改革。但是1993年前，自民党在选举中都拥有绝对优势，实际上是一党执政。1993年选举失利后，自民党又数次与其他党派组成联合政权，占据主导地位。并且，日本的经济发展自始至终“受益于国家强有力的指导和支持”[17]174。宏观层面，政府制定了国家发展战略——“工业结构政策”；微观层面，通产省制定了“工业理性化政策”，渗透到个人企业的实际操作中[17]175。韩国经济迅速发展的时期，也是军政府统治的时期。从李承晚到朴正熙、全斗焕、卢泰愚，韩国的社会经济改革基本上都是在军政府的策划和强权之下完成的。自20世纪70年代末到20世纪90年代初，韩国发展的基本指导思想是：“为了实现开发政策，采取强权措施也在所不辞”[18]。新加坡自建国到1990年，长达25年的时间里，人民行动党一直牢牢掌握着国家公共权力，直到今天仍占据绝对优势地位。但是，“集权”并没有影响新加坡的经济飞跃，还显示出政府惊人的效率和能力。

如果说，政府是“儒文化圈”国家和地区经济现代化历史进程的直接和主要动力，政府权威则是政府推动力的能量源泉，是儒家文化、传统政治制度与现实政治制度结合的必然结果[14]30。权威型的政治传统有利于公众站在历史视角，理解强大政府在追求基本的民族利益、建设新兴工业化国家和服务地区经济发展上的优势与主导作用，支持并自愿服从政府在经济发展过程中制定的战略和政策。

三、对中国经济发展的需求

理论界对于中国特色经济发展模式的时间节点仍旧存有争论。大多数承认“中国模式”的学者认为，中国模式特指改革开放三十多年以来，中国经济的发展道路。以王绍光为代表的学者，则从历史的大视野出发，提出应将前后三十年作为一个整体进行考察，因为这几十年的路程都是在探索有中国特色的社会主义道路，具有极大的连贯性和一致性。无论考察的期限是三十年还是六十年，是以新中国建立为起点还是以改革开放为起点，在这两个时间点上，中国经济都有一个近乎一致的特点，即经过长期战争或动荡，经济遭到了严重破坏，面临崩溃的边缘。

建国初期，国民经济受帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫和长期战争的破坏，满目疮痍。1949年与抗战前的1936年相比，农业牲畜减少26%，农用施肥量减少约27%，粮食产量减少21%，棉花产量减少45.6%。人均粮食产量从600斤减少到475斤。煤炭产量仅为1935-1937年平均年产量的70%，水泥产量41万吨，只相当于1936年关内产量的42.8%[19]48。之后，文化大革命在经济领域又造成了严重的破坏。表现为以下四个方面：第一，政治動乱冲击和破坏生产建设，造成了有形的巨大物质损失。第二，经济发展速度缓慢，失去正常情况下应取得的成就。从1967年至1976年，社会总产值年平均增长6.8%，其中1967年、1968年出现倒退，分别比上年下降9.9%和4.7%。而1953至1966年，社会总产值年增长为8.2%。如果按文革前的国民收入增长速度计算，可以说文革十年使国民收入损失了应增长的2793亿元[20]48-50。第三，经济效益大幅度下降，企业管理失调，浪费现象严重。第四，人民生活水平长期得不到相应提高。1976年，我国人均年消费粮食只有381斤，低于1952年的395斤。有四分之一的生产队（2亿人口，约占总人口20.1％）每个社员年均收入在40元以下，每人每天不足0.11元，实际处于半饥饿状态[20]49。与二战结束后站在同一起跑线上的其他东亚国家相比，中国已经被远远甩在了后面。

一般来说，战争或动荡经常导致经济发展落后、社会秩序混乱。一旦战争或动荡结束，公众就会迫切希望出现一个强大而稳定的政府，一个庞大而组织严密的执政党，以及有着坚定信念的政治强人，带领他们摆脱现状，重塑社会秩序，提高经济发展水平，应对外部威胁，保护国家安全。而公众需求的具有权威的政府、政党和政治强人，正构成了推进国家经济现代化的体制基础[19]30。正如查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）所言，“强大的政治权威可以为新型工业化国家和地区的经济发展服务”[19]30，因为“首要的也是最显然的理由就是要保持政治的稳定和其体系的可预期性”[20]。

事实上，在后发国家走向现代化的过程中，尤其是在经济起飞和启动经济增长的前期，一方面需要面临残缺的市场，一方面需要快马加鞭赶超先进国家，实现工业化和现代化。双重重任就决定了社会进步和经济发展不能只靠市场机制的自发功能实现既定目标，需要先树立起经济权威，拟补普遍的市场失灵现象，为整个市场机制的建立和运行奠定基础。对于正在建设现代化的发展中国家来说，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得到限制权威”[21]。从规律上讲，开始现代化的建设越晚、其时间越短、任务越重、越需要国家依赖权力和政府推动现代化进程。从时间来看，世界上第一个实现了现代化的英国，经历了从1949年到1832年共183年的时间，美国经历了89年的时间，德国等欧洲其他国家大约经过了73年的时间。而后的东亚等国，平均只有29年。时间越短，留给社会适应变化的弹性空间越小，超过了现有体制的承受能力，导致社会紊乱，越需要强大的政府权威进行引导和协调[22]4。从资本积累的角度来看，英国的工业化进程始于以纺织为主的轻工业，德国的工业化进程则始于以化工为主的重工业。与英国相比，德国对资本积累的数目要求更为庞大，单纯依靠单个和少数投资人的能力无法实现，特别需要政府的干预和支持[22]。

所以，对于战后的新中国和十年动荡后的中国来说，如何维持这样一个庞大和多样化的国家的统一，免于各种巨大的离心力威胁，走上正常的、有序的现代化发展道路是中国人民的迫切需求，也是中国政府面临的最重要、最艰巨的历史任务。政府在这一阶段，表现出的发展经济的强烈愿望和对民族整体利益的热切追求，以及周边东亚国家政府干预经济发展模式的成功，加深了公众对政府权威的依赖感。公众的依赖，使政府本身更具有责任感和使命感，为其积极、合理、有效地利用公共权力，维护战略的持续，促进生产方式转变，实现经济快速增长提供了有效的激励。正如希尔斯在《新兴国家的政治发展中》总结的那样：“这些国家的精英们所设想的未来，并不是在承继历史的基础上所开发出来的前所未有的图景；他们构想的关于未来的愿景是与自己的传统完全割裂的，而试图跻身于同时代的现代化国家行列。”[23]

四、对中国经济成就的认可

亨廷顿认为：“国家间最重要的政治分野在于政府的有效程度。这种有效性主要体现在两个方面：一是提供并保障政治秩序和稳定。二是促进经济增长。”[22]1马克思和恩格斯指出：“政府获得公众的普遍服从与认同，其中最为关键的一点就是经济因素，占统治地位的思想不过是占统治地位的物质关系的观念上的表现，不过是以思想的形式表现出来的占统治地位的物质关系。”[11]98“对人类需求的优先考虑必然成为判断公共政策是否合法的最终基础。”[24]公众认同政府权威，除受到传统政治文化观念、社会环境等因素的影响外，最重要的是政府能否有效促进经济和社会的发展、提高国民的生活水平、满足社会成员的物质和精神需求，获取社会成员的信任。所以，人们对于政府的服从和认可建立在政府的目的、能力与政绩的基础之上，两者互为条件，而中国改革开放三十年的发展过程充分证实了这一点。

首先，改革开放确立了“以经济建设为中心”的社会主义初级阶段基本路线。十年动荡结束后，中国在第二代领导集体的带领下，重新树立价值观、统一意识，拨乱反正。形成了“实践是检验真理的唯一标准”和“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”的重要共识，表现出建设现代化国家的强烈愿望。这种愿望与当时的国内外环境和人民需求是完全契合的。第一，这种愿望来源于“经世济民”、“百姓福祉”、“富国强民”的政治传统。第二，这种愿望来源于外部环境的压迫。改革开放初期，中国面临着复杂的政治、经济和军事环境。经济方面，经济发展水平与世界发达国家产生了巨大的差距，并且这种差距与不平衡有不断扩大的趋势。在调查的188个国家及地区中，1978年中国的人均国民收入位于第175位，处于低收入国家行列[25]。国际政治方面，苏联解体、东欧巨变，国际格局多极化初露端倪，国际形势复杂多变。在外部环境的压迫下，中国必须大力发展经济，缩小与先进国家的差距，提高综合国力，以应对危机。第三，这种愿望还来源于国家政权对自身合法性的内在需求。“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力物力耗费也将减少”[8]15-21。所以，政府是否具有合法性，决定其维护权力成本的大小。一个具有合法性的政府，维护权力的成本会大大降低，反之，则要付出高昂的代价。从政府本身来讲，自身为追求政权稳定和维持政权的低代价，就要努力满足合法性的需求。中国的领导人也深刻意识到这一点，大力推行国家现代化，以经济的快速发展换取统治的合法性。邓小平指出“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民答应不答应”才是检验和评价党的路线政策及其实践结果成败得失的最根本标准。

其次，改革开放三十年来取得的经济成就，是政府能力和政府政绩最有力的佐证，也是公众认可政府权威的根本依据。从1978年至2010年，中国GDP年均增长率超过9.5%，是同期世界年平均增长率的3倍多。国内生产总值从3645亿元增长到397983亿元，经济总量上升到世界第2位。人均GDP从281元增长至29749元，城镇居民收入从343元增至21033元，农村居民人均收入从134元增至5919元。外汇储备从1.7亿元，增长到28473亿美元，位居世界第一。30年间，国家的综合国力不断增强，人民的生活水平迅速提高。并且，中国政府在1997年亚洲金融危机、2008年次贷危机中表現出色，避免了中国经济落入泥潭，成为最先从危机中复苏的几个国家之一。泡沫经济破灭之后，日本、韩国等东亚国家纷纷陷入萧条，但是中国1997年的经济增长率仍然达到了9.3%，1998年和1999年分别稳定在7.8%和7.6%[26]。在这次危机调控中，国务院制订了扩大内需、积极的财政政策、稳健的货币政策等一系列促进经济增长的宏观调控措施，将金融危机对中国的影响降到最小。除经济增长外，中国政府在应对严重自然灾害、传染性疾病，发展航天技术、举办大型体育赛事等方面，充分表现出决策的果断性和执行的有效性，这些都成为中国政府能力和政绩的最好证明，也成为公众认可政府权威的物质基础。

五、结语

受到传统政治文化、社会发展需求和现实发展成就等因素的影响，中国政府在改革开放前三十年得到了公众的广泛认同、建立了较为稳固的合法性基础。但是，政府权威的合法性具有阶段性，随着改革转轨和社会变迁，合法性容易出现动摇，出现合法性危机。在发展中国家实施赶超战略、发展经济、走向现代化过程中，必然会伴随着包括政府权威合法性危机内在的种种危机。“社会和经济现代化对政治与政治制度的破坏性影响有许多种形式。社会和经济的发展必然分裂传统的社会和政治团体并破坏对传统权威的忠诚”[22]34。而这些危机，往往会成为改革是否能够成功、经济发展是否能够持续、社会是否能够稳定、政权是否能够维持的转折点。所以，如何成功克服各种危机、保持良好的社会秩序、维护政府在社会管理和经济建设中的合法性权威，成为政府今后应着重考虑的问题。

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[责任编辑、校对：杨栓保]