金融突发事件应急预案演练特征及方案设计

焦少飞

摘 要： 金融突发事件应急预案演练具有不同于一般的显明特征，表现为演练过程不具有实体目标、演练设计具有动作性想象、演练设计遵循动作分解原理；综合性金融突发事件应急预案演练可以采用实战演练与桌面演练、分散演练与集中演练相结合的组织形式；应急预案演练设计中的关键要素是流程分解、动作分解和确定演练方式。

关键词： 无实物练习； 金融突发事件； 应急预案演练； 方案设计

中图分类号： F831.2文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0037-03

Characteristics and Design of Emergency Response Exercise of Financial Emergent Events

JIAO Shao-fei

（The Peoples Bank of China， Xian Branch， Xian 710075， China）

Abstract： Emergency response exercise of financial emergent events(EREFEE) has its own characteristics which distinguish from general emergency response exercise. EREFEE has no physical objectives， and its designing process has the feature of action imagination follows the movement decomposition principle. Comprehensive EREFEE should combine not only actual maneuver and desktop maneuver， but also disperse maneuver and centralized maneuver. The key points of designing process are flowing sheet decomposition， movement decomposition and maneuver mode choice.

Key words： performing without entity； financial emergent events； emergency response exercise； schematic design

积极防范和化解金融风险是金融工作的永恒主题。面对日益复杂的国内外经济形势和日趋多元化的金融风险隐患，金融系统不断推进以“一案三制”为核心的应急管理体系建设，并依据相关预案开展了多层次、多形式的应急演练活动，为应急处置积累了一定的经验。从全国范围看，“十二五”期间，应急演练的一个主要发展趋势就是以“练”为主，特别是演练部门之间的协调、联动机制；同时，不仅要检验一线人员的现场处置能力，也要检验领导人员的指挥决策过程。这就决定了今后金融突发事件应急演练的复杂程度、综合化程度及其组织难度将不断提高，应急演练将更加注重部门联动，全面提高各部门应对突发事件时的协同配合能力。金融系统的业务性质和特点决定了金融突发事件应急演练具有自身的特征，特别是组织实施多层级、跨部门的综合演练复杂程度高、难度大。因此，如何根据金融突发事件应急演练的特征设计演练方案是一个需要深入研究的课题。

一、问题的提出

根据国务院应急办编制的《突发事件应急演练指南》，应急演练是指演练组织单位组织相关单位及人员，依据有关应急预案，模拟应对突发事件的活动。从这个角度讲，应急演练是一个具体的实践问题，相关文献主要集中在以下几个方面：一是介绍特定的应急演练活动，如侯耀升等（2011）介绍了兰州应对炼化装置爆炸着火突发实践的演练情况，何飚等（2011）介绍了阿坝州突发地质灾害演练情况等；二是介绍发达国家应急演练体系，如洪凯和陈绮桦（2011）对美国应急演练分类、项目、流程等做了介绍；三是总结、分析我国当前应急演练的经验教训，如梁贤艳和吴淑娴（2010）分析了城市应急演练中的“真实性”问题。

现有为数不多的文献还主要偏重于实践经验和案例介绍，从抽象层面探讨应急演练方案设计与组织实施的文献几乎是空白。为提高我国应急演练的标准化和规范化程度，需要对具有规则性、方法性的问题进行研究。此外，行业特性决定了不同行业的应急演练需要采取不同的组织形式。金融行业的高杠杆率决定了金融体系具有自身的脆弱性，复杂的债权债务关系又决定了金融风险的高传染性，所以组织金融突发事件应急演练需要选择适当的组织形式，在实现演练目标的同时避免“弄假成真”。笔者以下部分针对金融突发事件应急演练，分析金融突发事件应急演练的特征，探讨适应金融突发事件应急演练的组织形式，以及方案设计中的关键要素及其设计方法。

二、金融突发事件应急演练的特征

在表演学中，“无实物练习”是演员训练的一种方法，它可以帮助演员养成动作性想象的习惯，培养演员在特定的情境下，有逻辑、有顺序地组织舞台行动，完成表演任务。金融突发事件应急演练很大程度上是一种无实物练习，具有无实物练习的许多特征。

（一）演练过程不具有实体目标

金融突发事件应急演练的情景设计中，可以包括模拟挤提现场、维护事发金融机构营业场所秩序、人民银行组织发行基金调运等环节。但是，从人民银行和监管机构的角度讲，金融突发事件应急演练的重点是在筹措资金保证支付、加强流动性监测、树立公众信心、防止风险通过资金链蔓延等环节，很大程度上是一种“后台”操作。因此，与消防、地震等应急演练不同，金融突发事件应急演练一般没有特定的实体目标。

（二）演练设计具有动作性想象特征

在演练准备阶段，演练文案人员需要设计演练方案、编制演练脚本，而演练脚本的编制本质上是一个动作性想象的过程。以省级金融突发事件应急演练为例，文案人员往往需要根据省市两级政府、人民银行、金融监管部门等参演单位的部门预案或专项预案，按照突发事件类型以及事件等级的动态升级过程，研究、设计演练场景，并按照事件发生、扩散、救助、平息的进度以及各部门参与处置的先后顺序安排演练活动，使之在演练过程中有逻辑、有步骤地出现。

（三）演练设计遵循动作分解原理

在无实物练习中，练习动作被分解为尽可能小的、相对独立的工序，便于演员的练习。如一个简单的炒饭练习，从准备原材料到将炒饭盛入碗中，可以划分出十几道甚至几十道工序。在金融突发事件应急演练过程中，为使演练过程清晰、明了，同时又便于参演人员理解和操作，也需要对演练过程、演练活动进行合理地分解，使每个演练动作可以独立执行，并确定每个演练动作的演练方式。

三、金融突发事件应急演练的组织形式

根据《突发事件应急演练指南》，应急演练的组织形式包括桌面演练和实战演练两种。实践中，笔者发现对于跨地区、跨部门、跨行业的综合性演练而言，可以增加分散演练和集中演练这一划分维度。一般来说，综合性演练复杂程度高，为突出关键演练环节，不是所有演练活动都要集中展开，某些演练环节可以由相关参演单位先行组织实施。从两种分类方法的关系上讲，分散演练既可以采取桌面演练，也可以采取实战演练，集中演练亦然。实践表明，分散演练和集中演练、桌面演练和实战演练相结合的形式对于综合性金融突发事件应急演练具有较好的适用性。

一方面完全实行实战演练、集中演练的成本高、难度大。金融突发事件应急演练往往是综合演练，如某省级金融突发事件应急演练就涉及省、市两级政府，以及应急办、公安、人民银行、银监等多个部门。如果完全实行集中演练或实战演练，不但协调成本和组织难度较大，而且也会使整个演练显得过于冗长，不能有效突出重点环节和关键信息，甚至造成“演”大于“练”的局面。此外，金融风险的高传染性决定了金融体系具有自身的脆弱性，特别是在信息社会背景下，一些较小的个体事件也可能因公众的“羊群效应”引发重大金融风波，而金融突发事件应急演练又是以金融机构发生存款挤提、重大金融案件等为假设事件，这就决定了塑造真实事发情境的社会影响较大，若安全保障措施不当，很容易引起公众误解和恐慌，引发真实风险事件。

另一方面桌面演练、分散演练的实战性不强、效果较差。尽管金融突发事件应急演练一般不具有实体目标，但它可能需要动用必要的业务系统和物资设备，需要锻炼一线人员在面临存款挤提等群体性事件时的处置能力，因此完全实行桌面演练特别是讨论式桌面演练的实战性不强。此外，实践中也存在完全由各参演单位进行分散演练的形式，这种演练方式的实战性很强，但由于我国应急演练起步较晚，应急管理人员业务水平还不高，这种演练方式的效果有限：一是容易出现一些参演单位敷衍了事，二是不宜进行观摩、学习，演练的示范性较差。

分散演练和集中演练、桌面演练和实战演练相结合的方式在很大程度上克服了上述弊端。按照演练设计可以采取分散演练的演练环节，由演练牵头单位先行组织相关参演单位在集中演练举行之前的一段时间内，依据演练方案、演练脚本及参演单位内部应急处置流程，采取桌面演练或实战演练的形式完成演练活动，同时制作相应影像资料。在集中演练过程中，演练控制人员适时播放分散演练形成的影像资料，确保实景现场与视频展示的衔接，最终形成一个完整、系统、衔接的演练过程，将演练、观摩融为一体，这就不仅提高了演练效率，降低了演练成本，而且提高了演练的实战性。

四、金融突发事件应急演练设计的关键要素

采取分散演练和集中演练、桌面演练和实战演练相结合的演练方式，关键是要有一个科学、合理的演练设计。从现有金融突发事件应急演练设计看，文案人员往往将演练过程划分为三至五个大的阶段，如事件发生—机构自救—外部救援—事后恢复。这样的设计具有一定的合理性，但由于每个阶段可能涉及多个部门的演练活动，因此不便于进行任务分解。笔者认为，可以参照“无实物练习”的动作分解原理，设计金融突发事件应急演练流程。其关键要素包含以下三个方面。

（一）流程分解

一般来讲，演练流程的分解有两个标准：一是以事件为对象，将演练过程划分为事件发生、发展、平息等阶段，这是现有演练设计常用的标准。二是以主体为对象，以参演单位介入事件处置的顺序划分演练过程。实践表明，只有将上述两个标准结合起来进行流程分解，才可以使参演单位方便、快捷地领会各自的演练活动，也便于演练过程中的组织、协调。笔者以图1描述了一个简化的金融突发事件应急演练流程分解示意图。图1将演练过程划分为8个步骤，其特征体现在：一是以参演单位作为流程分解的标准，并且以该参演单位的演练活动为中心，处理某一步骤中可能出现的多个参演单位之间的关系。二是体现了事件发生、处置、平息与善后的阶段特征。需要指出的是，此处没有考虑突发事件等级动态升级的情形（如由Ⅲ级升级为II级），但后者仍遵循流程分解原理。

（二）动作分解

在流程分解的基础上，可以对每一个步骤中的演练活动进行动作分解。与“无实物练习”一样，需要将演练活动分解为可以独立执行的单元，并且尽可能地细化。这里假定前述八个步骤可以划分出14个演练动作，以字母A-N表示。例如，公安机关介入事件处置是在演练的第六步，此时金融机构多个地方的营业网点发生了不明身份人员寻衅滋事事件，公安机关立即启动本部门群体性事件应急预案，用K表示这一演练动作；随后组织警力维持营业网点秩序，防止踩踏、砸抢等意外事件和案件的发生，用L表示这一演练动作。表2是基于演练动作分解的演练任务分解表。

（三）确定演练方式

综合演练动作的复杂程度、重要性以及与演练目标的相关性等因素，可以确定每个演练动作的演练方式。仍以公安机关为例，动作K主要是召开应急处置会议，研究應对措施，可以在集中演练现场以桌面演练方式呈现。动作L复杂程度高，也不是金融突发事件应急演练的关键环节，因此可以采取分散演练方式。此外，对于决定采用分散演练的演练活动，需要考虑不同单位之间演练动作的协同。例如，事发金融机构营业场所秩序的维持涉及事发机构和公安机关，因此需要统筹安排动作A和动作L。

五、结论

随着金融突发事件应急演练综合化程度的提高，需要不断创新演练组织方式，以更好地实现多部门协调，提高演练效率，控制演练成本，突出演练的关键环节。笔者认为，可以采取实战演练与桌面演练、分散演练与集中演练相结合的演练模式，并运用“无实物练习”动作分解原理进行流程分解和任务分解。当然，这种新的演练形式也需要在实践中不断地加以完善，一个可以尝试的方向就是借助现代化的网络、通讯手段，实现各分散演练现场与集中演练现场的同步，提高各演练场景在时间和空间上的契合度，进一步提升演练的实战性。

参考文献：

[1]侯耀升，等.地企联合演练 强化应急防控[J].中国应急管理， 2011,（9）：28-31.

[2]洪凯，陈绮桦.美国应急演练体系的发展与启示[J].中国应急 管理，2011,（9）：54-59.

[3]梁贤艳，吴淑娴.城市应急演练中的“真实性”问题研究[J].中 国城市经济，2010,（6）：108.

[4]张红.金融突发事件与经济机制建设研究[J].浙江金融，2006,（6）： 55-56.

[责任编辑、校对：杨栓保]