中国水价沿革

在我国，水费征收的历史几乎与引水灌溉的历史一样悠久。据记载，四川都江堰灌区是我国迄今发现的有记载的收费最早的灌区，它的水费征收历史可以追溯到2000多年前。

古今水费概念有很大区别。古代水费俗称“水钱”或“水租”等，主要是为了解决水利工程维修的花费。水费最早是以劳动力的形式支付。宋《云芨七笺·道教灵验记》中记载有关都江堰的维修：“武昌人寓居蜀之青城，其邑每岁修竹笼之堰以堤川防川。赋税之户，轮供其役。”接着进入货币水费阶段，元代吉当普大修都江堰时，规定“不役者，日三缗” （缗：成串的一千文钱）。钱粮水费的形式是在清雍正七年（1729年）出现的，四川巡抚宪德上疏，要求按实测田亩面积计算水费，由官府统一征收管理，得到朝廷批准。

水费计算方法有：古代为赋税之户，轮供其役，照粮派夫计块（或亩）出夫（以劳动力支付）；新中国成立以前有沿渠道分段计算、按分水比例分摊水费、计时征收水费；按面积征收水费（钱粮水费计算）；新中国成立后水费计算方法有按立方米计收、基本水费加计量水费、浮动计费、超额累进收费等几种，并且征收钱财与实物相结合。

征收水费的文件形式有：诏书、政府文件、堰管章程、公约。

我国水价制度的发展变化

我国水资源开发利用历史悠久，用水收费制度相伴而生。早在公元前2世纪，四川都江堰灌区就执行了每亩水田缴纳5千克稻谷的水费制度。新中国成立后，在各级政府和有关部门的大力支持下，经过水利部门的努力，水价制度的建立、健全和改革取得了明显成效，先后经历了从公益性无偿供水到政策性低价供水、从低价供水到按供水成本核算计收水费、从收取水费到明确供水是一种商品并按照商品价格管理等重要阶段。

第一阶段：新中国成立初期到1965年

新中国成立初期，以公益性供水为主，基本不收取水费，无水价可言。

1964年，原水利电力部提出《水费征收和管理的试行办法》，开始改变无偿供水的状况。

1965年10月13日，国务院以(65)国水电字350号文批转水利电力部制定的《水利工程水费征收使用和管理办法》，这是我国第一个有关水价制度的重要文件，它确立了按成本核定水费的基本模式。

第二阶段：1965年到1985年

“文化大革命”期间，大多数水利工程均不计收水费，水费征收没能步入正轨。

党的十一届三中全会以来，水利的改革与发展发生了深刻变化。1980年，我国财政体制改革，国务院提出“所有水利工程的管理单位，凡有条件的要逐步实行企业管理，按制度收取水费，做到独立核算、自负盈亏”。各省对水利工程管理单位开始实行“自收自支，自负盈亏”的管理方式，水价改革工作开始起步。1980年，水利部组织了大型水利工程供水成本调查，在调查研究中首次提出了“水的商品属性”概念，为有偿供水奠定了理论基础。

1982年，中共中央第一号文件指出，“城乡工农业用水应重新核定水费”。1985年，国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》(以下简称《水费办法》)，规定“水费标准应从核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定”。

《水费办法》从理论上确定了水利工程供水属于商品的概念，供水作为一种有偿服务行为，水费定位为行政事业性收费。《水费办法》仍是我国目前中央和地方各级有关政府部门规范管理水利工程有偿供水行为的主要法律依据。

第三阶段：1985年到1997年

1985年《水费办法》颁布以后，大部分省、自治区、直辖市人民政府先后制定了本地的水利工程水费核定、计收和管理实施办法或实施细则或其他相应文件。

1988年颁布的《中华人民共和国水法》规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。”这是我国最高立法机关对水利工程供水实行有偿收费的重要法律规定，是依法制定水利工程供水水价制度的基础。1990年，国务院办公厅下达了《关于贯彻执行“水利工程水费核定、计收和管理办法”的通知》。1991年，水利部制定了《乡镇供水水价核定原则(试行)》，促进了水价改革工作。

1997年，国务院发布的《水利产业政策》规定，“新建水利工程的供水价格，按照满足运行成本和费用，缴纳税金、归还货款和获得合理利润的原则制定。原有工程的供水价格，要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则，区别不同用途，在三年内逐步调整到位，以后再根据供水成本变化情况适时调整”，“根据工程管理的权限，由县级以上人民政府物价主管部门会同水行政主管部门制定和调整水价”。此后，我国的水价改革步入快速发展的新时期。

1985年~1997年，我国平均水价有了大幅度提高，但1997年水价水平仍未达到供水成本，供水成本回收率依旧很低，主要因农业供水成本回收率太低所致。

第四阶段：1997年到目前

近年来，在国家价格主管部门和水利部的领导下，水价改革工作有了很大进展，力度不断加强。

首先，水利工程供水价格纳入了国家商品价格管理体系。国家计委已明确由价格司负责具体管理水利行业的水价、电价，国家综合经济管理部门对水价的管理体制逐渐理顺。同时，水利行业内部的价格收费管理关系也在逐步理顺。

其次，制度建设取得进展。在国家《水价办法》出台前，各地在认真贯彻《水费办法》的基础上，根据市场经济体制改革的要求，不断探索适应新的经济体制的水价办法。许多省已将“水费标准”改为“水价”，为正式出台水价办法奠定了基础。

再次，水价几经调整，水价水平逐步提高。

最后，水利工程水费转为经营性收费管理。2000年，财政部两次发文明确将水利工程水费转为经营性收费管理，不再作为预算外资金纳入财政专户管理。这是我国水价改革的一个重要转折点。

如今，水利工程实行有偿供水已被社会普遍接受，其商品属性得到各方面的认可，水价水平得到不同程度的提高，水费收取办法也逐步完善，水费收取率平均由1984年的30%提高到目前的50%~60%，水费已成为许多水管单位的重要经济来源，水管单位工程运行、维护和管理经费不足的矛盾有所缓解。

历史上都江堰灌区的水费

都江堰是我国著名的大型水利工程，位于四川省灌县，引岷江水灌溉成都平原，创建于公元前256年。都江堰灌区(以下简称“灌区”)在古代就有行之有效的收费制度，以维护工程的维修和管理。古代水费民间称之为“水钱”，其含义与现行的含义有所不同，没有考虑供水成本、利润等经济因素，只是为了维持工程的简单再运行。因此，水费与水利工程的维修关系密切。

岷江至灌县摆脱两岸高山约束后,河水荡漾无羁，河道变迁无常。夏秋涨水，常泛滥成灾，加上都江堰属于无坝引水工程，渠首工程容易遭到冲毁。因此，需要经常维修加固。固定的岁修、定期的大修加上不定期的抢修，构成了都江堰工程维修的主要内容。工程的维修管理需要资金支持，除了国家拨款，水费是其重要的资金来源。灌区水利工程有官堰和民堰之分：民堰一直由民间自主管理，水费来源以受益户分摊为主，比较单一；官堰水费来源更广，层次多样。灌区水费的来源主要有如下几个方面：

1.摊派。摊派是水费来源的重要方式，可分为两种层次：一种是水费按比例摊派到各受益市县；另一种是按田亩大小摊派到各受益户，形成比较完整的水费征收体系。同时，摊派有两种内容：第一种是劳动力的摊派。水费最初以轮流服劳役来代替，不但如此，即使水费制度形成后，也存在劳动力的摊派，不过只限于工程周围的州县，以免百姓奔波劳顿(即“役不动远”)。第二种是钱(粮)的摊派。以钱(或粮)代工制度产生后，逐渐实行了按田亩摊派、缴纳钱(粮)的做法。

摊派是民堰水费的主要来源。历史上，灌区民堰一直由受益农户自行管理，分摊水费是最公正的方式。民堰岁修经费和材料向来都由受益户按田亩比例负担，后来，多以征收水费方式征集。有的先由堰长垫支岁修费,将账目报县核定，再按田亩制票摊收；有的由堰长预先估计经费数额，再按亩或按粮摊派征收，然后动工。

2.税收。除了直接向受益户征收水费，一些特别的税收也是水费的重要补充。宋代曾征收羊税以补充岁修的经费，当时，二郎祠香火极盛，逢年节都要宰羊祭祀，每年用羊达到4万头。一头羊纳税为五百钱，一年可征税两千万钱，这是一项重要的水费收入。此外，对灌区的碾磨、筒车等水利机械的使用，不仅限定使用时间，以免影响灌溉用水，而且征税。明代水利佥事施千祥治理都江堰后对渠道上的水利作坊收税，即使以低标准收税，每年也可以收银八百两。对过往的船筏也征收捐税。这些税收都是水费稳定的补充。由于征收对象不全是灌溉受益户，相应减轻了灌区农户的负担，同时减少了国库或省库的开支。

3.捐赠。由于古代水费整体数额较低，只能满足岁修及日常维护的需要，一些预算外的维修常常以捐赠的方式征集资金。捐赠的来源有两种，一种来自民间，另一种来自官吏、大户。清同治年间修外江堤及整治渠系时，全部费用由老百姓捐集。此外，官吏、大户由于资金雄厚，捐赠产生的作用更大。明末最后一次都江堰的大修中，由于经费不够，不足部分由当时主持四川行政的刘之勃全部补足。清康熙年间修太平堤时，巡抚能泰认为工费太多，不能转嫁给百姓，提议将薪俸捐出，属下官员纷纷响应，于是工程得以完成。值得一提的是，清顺治年间双流县三圣寺住持大朗和尚，见水利失修，于是托钵乞募，最终修成大朗堰，扩大了灌区，使百姓受益。

4.堰工田。堰工田是指以公有土地的粮食或地租作为水费的来源。公有土地来源有二，其一是由大户捐资所购，其二是由用水户集资购买。堰工田拓宽了水费征收的渠道，减轻了用水户的水费负担，因此得到普遍推行。清嘉庆年间，主管全省水利的盐茶道曾专门批文，要求各州县用水粮户按粮产量捐银，购置堰工田，以补充水费。

5.生息。用水费余款生息也是一种减负措施。《元史·河渠志》记载，吉当普大修都江堰后将所剩的钱贷给民间，每年收取利息，以补充水费。清道光二十八年(公元1848年)，用息银3720两补贴水费，而且免除当年各县应缴的水费。

6.基金。到民国时期，已存在堰基金等水费增值方式。从《新津县堰务规则》中可以看出，当时，堰基金包括动产与不动产。缴纳水费时，有基金的用水户可动用基金，而无基金的用水户只能照户按亩摊收，这体现了基金制度的优越性。