浅析基层环境执法的薄弱环节和应对策略

孙伟统　常相玲

我国《环境保护法》第七条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，是基层环境保护工作的执法主体。可见，县级环保行政执法是依法行政的重要组成部分，是环保执法体系的基础，是落实环境法律、法规、政策和各项环境管理制度的重要手段。

作为一名在基层工作了20年的环保执法工作者，笔者认为，县级环境行政执法工作由于受诸多因素的影响，存在一些薄弱环节和不足之处，有待进一步改善和提高。尤其是在全面推进依法治国、不断强化依法行政的今天，如何加大县级环境执法力度，是摆在我们面前的一项重要任务。

一、基层环保执法存在的薄弱环节

（一）环保执法队伍素质高低不齐

环保队伍缺乏活力，主要表现为环保部门职责不清，执法人员多数没经过专门执法培训，尤其是新从事环保工作的多数为退伍军人和外行人员，缺乏正规的执法教育，执法人员素质不高，有些根本不懂环保法律法规，不宣传法律、不讲政策，执法程序混乱，破坏了环保执法形象。一些地方出现基层执法人员失职渎职行为，而被追究刑事责任。

（二）环境执法氛围不浓

有些县、乡两级地方政府领导为了片面追求政绩，不顾环境保护法律法规要求，盲目上项目，干扰环境执法的落实。一些地方民营企业，以发展经济作借口，不顾环境效益，只关心眼前利益和自己的局部利益，片面追求经济效益，做出一些环境违法行为。再加上公民环境法制意识淡薄，有“民比官难”的思想，认为办个企业，上个项目，投资那么多不容易，怎么说关就关人家的门呢？不去主动与环境违法行为斗争，不去揭发、检举违法行为。

（三）环境执法力度不大

目前，县级环境执法力度不够，具体表现在三个方面：其一是建设项目环境管理力度不大，环保第一审批权得不到很好的落实，不能科学依据地方环境容量规划布局项目，选址盲目、未批先建、私自试产、久试不验收、验收不合格等“带病生产”现象还时有发生，新的污染源不断产生，排污总量难以减少；其二是排污收费力度不大，存在人情收费、协商收费、随意提高或降低征收标准，执法的严肃性不够等现象，如有的企业在接受现场检查时弄虚作假，排污申报登记时隐报瞒报，排污费久拖不缴等；其三是对一些限期治理企业督查力度不大，一些限期治理企业不能按期完成治理任务，限期治理成了“无期限”治理，造成污染治理达标率低下，许多环境违法行为得不到及时的纠正和处理；其四是违法行为查处不到位，受交通工具、人员不足等条件影响，到基层农村监察频次少，不能及时发现环境违法行为，多数靠12369投诉，群众举报后，再进行排查；其五是行政处罚力度不到位，不能深刻认识到环境违法行为的严重性，行政处罚自由裁量权不能严格的规范执行，行政处罚存在就低不就高，兼顾人情等现象。

（四）环境执法效果差

主要表现在：一是执收效率低，有些执法程序虽规范，手续也齐全，却仍然收不上来排污费。二是强制执行难，有些环境案件提交到法院强制执行，按法律规定应当受到强制执行的，无法落实到位。三是社会宣传差，碍于情面，正面宣传多，反面曝光少，对环境违法案件怕揭短，怕亮丑，怕宣传，没有起到打击一家、教育一片的效果。

二、原因剖析

存在上述环境执法问题是由诸多因素造成的，归纳起来主要有：

（一）地方保护主义和不当的行政干预使基层环境执法困难重重

目前，我国有相当一部分农业县、市生产力发展水平不高，经济增长缓慢，人民生活水平比较低，一些地方党政领导为了显政绩、出成绩，快速促进经济发展，不顾国家产业政策，不考虑可持续发展，钻法律空档，打擦边球，撇开环保部门上项目。尤其出现一些“书记工程”、“县长工程”、这些被冠以重点保护的“明星企业”，往往都是“排污大户”，立项时“先上车再买票”，上车后不买票，“三同时”制度难以落实，对这些企业，环保部门是管理难，治理也难，关停更难。

（二）环境法制观念淡薄和环保法律法规不完善，为执法操作带来了困难

一些地方或单位领导环境法制观念淡薄，为了本地区、本部门利益，不惜以牺牲环境为代价来换取局部的眼前利益，认为环保部门进行监督管理就是想收点钱，没有什么用，甚至给环境违法者说情，规避处罚，减轻处罚。另外，我国一些环境保护法律法规不完善，原则性规定多，实际性操作性差，有些法律法规还相互交叉，在一定程度上影响了环境执法，造成在管理体制上，从形式上看各部门各司其职，互相协调，相互监督，但在实践中，各部门谁都有责，但谁都不负责，互相扯皮，没有约束机制，法律法规落不到实处。比如：城镇社会噪声污染，夏季商业噪声、娱乐业噪声成为居民反映的焦点，12369多次接到举报，有关部门很难高效处理。

（三）环境执法机制不健全和环境监测手段不完善，使环境执法证据不确凿

环境执法本身既是执法过程，也是一个环保技术的应用过程，需要环境监测来判断，环境监理来调查，环境法制来处理，环境稽查来执行。但在实践中，机构不健全，监测技术落后，监测项目不全，又没有明确职责，再加上环境执法制度不完善，执法程序不规范，该监测的没监测，该询问的不询问，现场勘察无记录，收费处罚无依据，造成环保执法无确凿证据可查。

（四）环保执法队伍素质不高和执法手段滞后，使环境执法效率不高

在地方上普遍认为环保部门是好单位，转业军人向这里安排，领导家属、子弟以及外单位人员往这儿调动，进了大批非专业人员，相当一部分人根本就不懂环保法律法规，而专业对口执法人员很难进来。有些对法律理解不够，对违法者的违法事实掌握不准；个别人素质低，吃、拿、卡、要，贪小便宜，严重影响了环境执法队伍形象。同时，因县级环保部门编制少，人员多，超编严重，经费紧张，没有必要的执法装备，有的至今无交通工具，通信设施跟不上，给调查取证带来了困难。另外，环境执法“雷达兵”的监测站，监测设备不健全，通过计量认证的很少，不能出具有法律效力的监测数据，制约了环境执法。

三、对策建议

（一）加大宣传教育力度，提高环境法制意识

环境宣传教育是开展好环保工作的一项重要手段，为环保执法创造了良好的社会宣传舆论氛围。只有加强环境宣传教育工作，创新环境宣传方式，提高全体公民的环境意识和法制意识，特别是提高地方主要领导和企业负责人的环境法制意识，才能自觉执行环保法律、法规，正确行使职权，形成全社会共同参与环境保护、共同监督违法排污行为的良好氛围。我们在实际工作中，特别重视向地方领导的环境宣传，邀请参与环境集中宣传活动，给地方主要领导订阅《中国环境报》《法制报》《环境经济》《环境工作通讯》等宣传刊物，当好地方经济发展的参谋。同时，地方领导的环境法制意识强了，在决策中就会自觉更新发展观念，主动转变发展方式，把环境问题纳入到经济发展总体规划之中，坚持可持续发展，积极支持环境经济，重点发展绿色产业，从而减少了地方保护主义和不正当的行政干预，有利于提高环境行政执法效果。

（二）健全环境执法机制，完善执法程序和制度

第一，健全执法机制，齐抓共管。从内容上有外部机制，即政府各职能部门之间，互相协调、共同参与，形成全社会齐抓共管局面；有内部机制，即监察大队现场调查，监测站科学监测，法制部门立案查处，处罚结果严格执行行政处罚自由裁量权；第二，要实行执法责任制，坚持一把手负总责，分管领导和职能部门各负其责的责任制，责任落实到部门、岗位和人员，形成强有力的齐抓共管执法机制；第三，完善环境执法的各项规章制度，强化监督。如执法监察工作程序、排污费核定征收工作程序以及环境执法责任制度、行政执法监督检查制度等等。使执法行为规范化、程序化、制度化，减少执法的随意性和人为性。

（三）增强执行有关法律法规的可操作性

尽快修改完善有关环境保护法律法规，在明确职责的同时，要设置相应法律责任。减少原则性规定，增强可操作性，使基层环保部门统一监管职能细化，并规定具体措施，增加基层环境保护部门强制执行权限，规定具体监督措施，如相关部门“不作为”，环保部门可有权向同级政府或法院提请责令改正或裁定撤销，对法院不执行由人大监督执行并追究领导的责任；对违法企业和行为，采取哪些具体处置措施。

（四）落实地方行政领导对当地环境质量负责制

根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》，建立地方行政领导环境质量负责制。在具体操作上实行目标管理，推行“一票”否决制，对完不成任务者，年终不得评先进，不能提干，对严重失职的降级撤职；对重视环境保护工作，环境经济发展势头好，工作成绩突出的领导干部优先提拔重用。促使党政领导贯彻落实环保法律法规和政策，减少行政干预和地方保护主义，使环保部门敢于执法。

（五）加强环境执法人员管理水平，提高环境执法人员素质

一要加大培训力度，加强对环保执法人员的培训，每年至少培训一期，逐年逐批培训；二要加强交叉执法交流，探讨在地市之间、县市之间、县县之间、部门之间的环保执法交流，不断提高执法水平；三要引入竞争机制，每年对每一个执法岗位实行竞争上岗，对未竞争到岗位的人员待岗处理，连续两年竞争不到岗位的，自动离岗；四要加强考核和监管，每半年考核一次，对完不成执法任务的要实行待岗培训，加强人员管理，凡发现有违法违纪行为，或重大过失的移交司法部门处理。

（六）完善执法手段，提高执法效能

执法手段如何，一方面直接关系到执法效能，另一方面关系到执法成败。为此一要尽快建立完善监测手段，提高监测技术水平，并通过计量认证，为环境执法提供及时而有效的法律数据；二要配备必要的执法装备，如执法车辆、通信工具，有条件的可建立环保交流平台，以利于提高环境执法效能。

（作者单位：渑池县环保局）