地方政府债务风险预警研究评价及对策探讨

高英慧

摘要: 在梳理和回顾地方政府债务风险预警研究文献的基础上，分析了目前地方政府债务风险预警管理研究存在的问题，从实践的角度探讨完善地方政府债务风险预警系统的相关对策，为积极预防地方政府债务风险提供了有益的思路。

关键词：地方政府债务；风险预警；对策

中图分类号：F812.7文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）22-0019-02

愈演愈烈的欧债危机给中国地方政府债务风险管理敲响了警钟。2009 年中国地方政府财政赤字率和赤字依存度分别迅速攀升至2. 3% 和 10. 2%，逼近阶段性最高水平。据有关机构统计，截至 2010 年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计 10.7 万亿元，其中政府负有偿还责任的债务达 6. 7 万亿，机构预测，2011—2013年期间，大量地方债将进入还款期，将进一步推高地方政府债务风险水平,财政风险隐患不容忽视。

一、研究综述

针对中国财政风险表现出的不同结构特征和风险预警方面，学术界已进行了大量研究。由于国外风险预警机制与中国国情差距较大，本文着重梳理和回顾国内研究的成果和进展。国内对地方政府债务风险预警机制方面的研究，主要有:王晓光等（2005）提出通过选取的八个指标运用模糊综合评判法对地方政府债务风险来进行预警的思路。刘星等（2005）按上述思路采用政府债务指数反映地方政府债务综合风险，还使用主要的辅助性指标测算政府债务危机发生概率，从而确定预报警度;寇铁军（2006）提出了建立地方政府债务风险预警体系另一种新思路;裴育（2006）从风险机制的建立、程序、指标的选取等方面阐述了地方政府债务风险;谢虹（2007）从直接负债、间接负债的角度选取了相关指标，使用模糊综合评判法研究了地方债务风险预警机制。封北麟（2009）分析了地方政府投融资平台现状、投融资平台运作模式与地方政府债务的形成，提出了投融资平台建设与地方政府债务风险控制策略。桑子函（2011）分析中国地方政府债务产生原因，建立了更完善的债务风险预警体系的新方法，包括单省份债务风险预警体系和全国各省份的横向债务风险预警体系，并对新的预警体系方案进行了综合评价。

二、地方政府债务风险预警研究存在问题

就目前相关文献来看，地方政府债务风险预警一般是采用线性加权预警指数方法衡量风险程度。这种方法的研究思路是通过设定一套指标体系，尽可能全面反映收入、支出、国债、赤字等各种财政体制内和经济、金融、政策、制度等财政体制外的风险要素，附以统计、计量方法或经人为判断的方式确定指标赋值区间和权重，以便将指标值转化为概念化的综合指数来反映风险程度。财政风险线性加权预警指数方法具有简单、直观、便于作经验分析的优势，但也因至少存在以下问题而倍受质疑。

1.简单线性方法研究与经济系统复杂性相脱节。从统计方法来看，线性加权预警指数方法将呈树状排列的各个指标之间看成是一种纯粹而完美的线性关系，但由于整个经济系统是开放而复杂的，一些经济指标很可能是其他多项指标以非线性方式共同作用后的内生结果。如果将结果变量与成因变量直接做线性加权，其统计意义和经济意义上的双重合理性也就难免引起质疑。

2.静态分析视角研究与动态风险趋势相冲突。指标之间的线性关系决定了所有指标都必须反映特定时间段的风险因素，而不可能动态捕捉各种风险因素的适时变化，也可以说，静态分析范式是线性分析方法的内生结果。在静态分析范式下，预警指数只能在某种程度上反映出风险因素的历史变化规律，难以通过动态视角研究风险的变动走势。

3.预警系统的构建与实践可操作性相背离。财政风险预警系统不能仅局限于分析警兆、显示警情，更重要的意义还在于查找警源和控制警度。线性加权预警指数方法只能反映出财政、金融、经济等领域的运行缺陷和潜在危害，至于究竟是什么因素主导了风险变动，应采取什么方法来控制和化解风险，单凭设置一系列指标是难以解决的。

综上所述，地方债务风险预警管理研究虽然取得一定成果，但依然滞后于社会实际发展的需要，对债务风险预警实践指导意义有限。基于此，本文更多从实践应用的角度来探讨地方政府债务风险预警管理体系的建立。

三、完善地方政府债务风险预警管理体系的对策

1.加强地方政府债务风险预警理论对实践的指导性研究。地方政府债务风险预警理论最终是为实践指导服务的，所以地方政府预警研究应理论联系实践，更多的强调对实践的指导性和可操作性研究。首先，财政风险预警的基本理论应与财政风险的基本概念联系在一起，将地方政府债务风险预警建立在财政危机发生的最终原因之上，保证预警的科学性。其次，在研究方法上，应尝试采用非线性方法。现有财政风险预警的最终目的是建立财政风险“值”的评价系统，并通过预先设置的预警区间来确定警度，并决定是否应该采取控制方案和措施。然而，不同指标权重的的分配确定过于主观，往往根据个人的判断进行赋权，不同的主观赋权对风险计量和评价影响甚大，因此建议，引入一些非线性的评价方法，比如混沌预警和神经网络方法来对风险进行评价和预警。最后，研究应侧重动态预警。基于当前的静态研究无法预测政府未来债务风险情况，必须将研究视角进一步延伸，建立在动态的基础之上，引入仿真研究等研究方法，风险预警才能更加具有控制意义。

2.建立统一的地方政府债务风险预警管理组织。从理论上来看，由于各项政府债务均是以政府的综合性财力作为化解偿债风险的根本保障，所以地方政府债务风险预警系统应有一个统一的管理部门及体系。但在实践中，现行的地方政府债务风险管理主要是分部门、分项目的管理，而且各有一套不同的管理办法。所以现实的债务风险管理体系将无法得出关于政府债务规模的正确而全面的结论。因此，笔者建议从风险管理组织建立上对其进行改革。从具体实践来看，建立较为完善的政府债务综合管理组织架构，应该包括三个层次的内容：一是风险管理决策机构，这是债务风险管理体系的最高机构，它的主要职责是对关于债务管理的根本性的政策原则进行审议，以及根据审议项目单位的申请及风险管理执行部门审核意见的结果审查项目；二是风险管理执行机构，这是债务风险管理最主要的责任部门，负责地方政府债务风险的管理和监控；三是第三方监督机构，是由风险管理决策机构授权对地方债务风险状况进行监督的机构，这个机构可以是银行、会计师事务所或者是审计机构。

3.建立科学有效的债务风险预警体系。预警指标体系是整个预警活动的核心，缺少了这个核心，预警将会出现偏差。首先，建立符合国际规范和本地情况的地方投融资债务管理预警指标体系。建立风险预警体系的关键是选择和设定预警指标，指标体系的构建应包括以下三个层次: 第一层是基本指标，如负债率、债务率和偿债率，作为评价地方政府债务风险的基本标准。第二层是补充指标，如债务依存度和年度举债率，作为评估地方债务风险的主要标准。第三层是综合评价指标，对地方投融资的风险状况做出科学的定量、定性分析。其次，划分政府债务合理的风险区间。运用国内国际公认的指标及其警戒线划定地方投融资债务合理的风险区间，测算每年可承担的低风险、中等风险、高风险融资额度。最后，启动应急警报管理系统。根据综合指标设置的预警值，当实际值超过预警值时就发出警报。债务风险一旦处于预警区域，就要启动应急管理预案，促使债务风险降至可接受区域。

4.建立地方政府债务信息公开披露制度。在西方发达国家，地方政府债务信息的披露是债务风险预警体系实施的重要前提。根据中国地方政府目前债务管理情况，信息公开披露制度可能会给地方政府造成一定的外在压力，但从长期来看，它却可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生，是促进地方财政持续稳定的有效措施之一。因此，目前应尽快建立起地方政府债务信息的公开披露制度，从中国的实际情况来看，可将有关或有债务的情况体现在政府的财务报告之中。地方政府债务信息披露可采取三种形式来进行：一是下级政府对上级政府的披露，这就要求下级政府向上级政府提供其债务的各种情况；二是政府对立法机关的披露，财政部门应该将政府债务情况作为财政报告的一个重要组成部分向人代会提交；三是政府向社会披露政府负债的情况，投资者和信用评级机构可以在进行信用等级评价和投资决策时将政府的债务状况考虑在内。

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[责任编辑 吴高君]