房屋登记行为的法理构造与审查规则

陈娴

【摘要】房屋登记行为的法理构造颇为复杂，在逻辑上分为行为性质和法律效力两个部分，本质上兼有行政与民事双重属性。正确审理房屋登记案件的关键，在于恰当区分私法效力和公法效力，把私法的交给民诉，把公法的留给行诉。运用证据审查和行为审查划定房屋登记行为在民事诉讼与行政诉讼中的效力边界。

【关键词】房屋纠纷案 法理构造 审查规则

近年来，房屋纠纷案件数量猛增，逐渐成为人民法院审理的主要民生案件之一，而房屋登记行政案件也连续几年名列行政案件统计排行榜前三位。审判实践中，房屋登记案件往往与民事、行政交叉冲突、相互纠结，许多审理难点直接关涉民事诉讼与行政诉讼的分工协调，甚至司法权与行政权的合理划分，审理难度较大。由于相关理论研究滞后于实践发展，以致各地处理房屋登记案件做法各异，尺度不一。本文从此类案件的源头性问题—房屋登记行为的性质、效力出发，揭示房屋登记行为在公法与私法、实体法与程序法方面的法律属性。以此为理论铺垫，探讨、归纳了人民法院审理房屋登记民行交叉案件、审查房屋登记行政行为的若干方法与技巧。

房屋登记行为的双重法律属性

房屋登记是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。归纳起来房屋登记行为是一种兼有行政行为与民事行为双重属性的行为，在逻辑结构上分为行为性质和法律效力两个部分。

行为构造具有双重性。房屋登记行为虽然名曰“登记”，但实际并非只有登记一个行为，而是由一系列行为组合而成，整个行为过程包含不同阶段、若干环节。不同阶段、环节的行为主体不同，所实施的行为的法律性质也有所不同。根据《房屋登记办法》第七条，完整的房屋登记一般包括申请、受理、审核、登记、发证五个步骤，登记只是其中的一个阶段和环节。

房屋登记的五个行为环节中，申请登记行为具有明显的私法性。这是因为：首先，申请行为由当事人而非行政机关作出，且登记程序的启动以当事人申请为原则，登记机构依职权主动登记为例外；其次，在房屋物权变动场合下，由于实行共同申请制，申请登记行为由物权变动的双方当事人共同完成。这样在当事人之间就产生了一种登记请求权，即一方当事人不履行申请登记义务时，另一方当事人有权请求其协助登记，这种表现为债权请求权或物权请求权的登记请求权，即是典型的私法权利；最后，申请登记的内容也由当事人合意或自行决定，行政机关不得擅自干涉，当事人可以自主决定进行初始登记、变更登记还是其他类型的登记。综上，申请登记行为带有鲜明的私法色彩，属于民事行为。

其他行为环节，受理、审核、登记、颁证因为由行政机关作出且体现行政机关意志，就具有充分、明确的行政法性质，应归入行政行为。由此可见，房屋登记行为在构造上具有复杂性。从程序上说，登记由当事人的申请而启动，启动后又由国家行政职能部门来完成，其间介入了国家公权力。没有权利人的申请登记机构一般无权依职权主动登记。

法律效力具有双重性，即实体法效力与程序法效力。实体法效力包括：一，行政法实体法效力。尽管房屋登记记载的主要是私法权利，但这并不影响登记机构对行政管理职责的承担。当事人申请房屋登记的目的是为了确认房屋物权的归属和内容，而登记机构在确认物权变动、为当事人提供房屋登记服务的同时，依法还须履行信息供给义务，及时、全面地向社会大众公示房屋权利状况、提供信息查询。还要担负警示交易风险、协助司法保全等秩序保障义务。这些都是登记行为对私权的保障性和服务性的管理和干预，由此而产生的行政法律效果在异议登记、查封登记、预查封登记、预告登记中表现的尤为突出。二，民事实体法效力。房屋登记行为在民事实体法上的效力具有多层次性。包括：物权变动效力、公示公信效力和权利正确性推定效力

程序法效力。房屋登记行为具有权利正确推定力，这种推定力在程序法上主要表现为对当事人举证责任的分配。房屋登记行为的推定力在学理上属于法律推定中的权利推定。所谓推定，是指在某些法律规范中，立法者以一定的事实直接推导出另外一个特定的法律要件。这种被推定的法律要件可以是一个事实，也可以是一种权利状态。

民行交叉案件中房屋登记行为的效力审查

证据审查与行为审查的区分。房屋登记案件常见的情形是，当事人在民事诉讼中将房屋登记薄或权属证书作为证据提出，或行政诉讼中出现房屋权属争议，对此法院应如何审查处理？此时法官应注意将审查证据的合法性与审查房屋登记行为的合法性区分开来。审查证据应依据程序法上的证据规则进行，从真实性、合法性、关联性判断房屋登记薄或权属证书能否采信，不能也不应对登记行为的合法性进行审查。对登记行为合法性的审查是一种司法审查，只能通过行政诉讼进行。证据审查与行为审查在审查依据、审查标准、适用的法律程序上截然不同，实务中切不可将二者混同。

证据审查与行为审查的法理依据。区分证据审查与行为审查的法理依据在于：房屋登记行为的效力一体两面、多层多样，既有公法效力又有私法效力；既有行政法效力又有民事实体法效力。因此对其法律效力的审查也应区别情况、分层进行。民事诉讼中的证据审查，是针对其私法效力的审查，是对其公信力、推定力、第三人保护力等的审查。这种审查可以否定房屋登记行为的私法效力（表现为拒绝采信登记薄或权属证书），但不能否定其公法效力，如直接认定登记行为违法。行为审查是针对其公法效力的审查，是对其公定力、确定力等的审查，这种审查可以否定登记行为的合法性（表现为撤销或确认无效），但不能否定其私法效力，如不能否定其对善意第三人的保护效力等。

证据审查和行为审查的运用。证据审查与行为审查的区分，划定了房屋登记行为在民事诉讼与行政诉讼中的效力边界，即民事诉讼只能从证据角度审查其私法效力，不得染指其公法效力；而行政诉讼只能审查登记行为是否合法，不能否定其私法效力，二者应谨守分际，不可越位。这种划分对正确审理房屋登记民行交叉案件具有重大意义。

怎样审查房屋登记行政行为

行政行为房屋登记行政案件的审查，具有“一个案件，双重审查”的特点，带有鲜明的层次性。第一层次的审查是房屋登记机构的登记审查，第二层次的审查是人民法院的司法审查。登记审查是基础，决定司法审查的方向；司法审查是标尺，评判登记审查是否合规。

所谓合理审慎，是指在登记机构的职能和能力范围内，根据其工作经验，对有关材料进行谨慎审查，最大程度地保证登记的真实性。如果法院认为登记机构尽到了合理审慎义务，就应认定登记行为合法，反之，则认定其无效。理解和把握合理审慎义务，应注意以下几点：

登记机构对不同申请材料所负担的审核职责不同。房屋登记过程中，申请人提交的材料主要包括登记申请书、申请人的身份证明、权属证书或登记证明、权利来源证明文件以及其他必要材料。基于登记机构的审查权限及审查能力，其对不同材料承担不同的审查义务。具体而言：对权属证书或登记证明承担真实性审查义务。理由在于：此类文件一般由登记机构颁发，其有能力、有条件识别此类文件的真伪；对申请人身份是否属实负有合理审核义务，理由是目前大多数地区尚不具备身份查询系统联网的条件，无法苛求登记机构确保申请人身份真实。但登记机构仍应进行必要的比对、查验；对中介机构出具的公证书、测绘报告等证明材料要从程序上审核其是否符合相关法律要求；对权利来源材料负形式审查义务。房屋登记的权利来源材料分为两类：当事人提供的物权变动原因材料和国家机关制作的文件、证明材料。前者如合同、继承、赠与材料等，后者如法院、仲裁机构制作的裁决书等。对于前者，登记机构无权审查其是否有效；对于后者，登记机构无能力审查其是否真实、合法，因此对此类材料仅负形式审查义务。

注意审查登记行为是否符合法定登记条件。《房屋登记办法》第20条规定了法定登记条件。结合该规定，通过审查以下几点，人民法院可以判断登记机构是否尽到了相关义务：

是否满足主体一致要求。即申请人与依法提交的材料记载的主体是否一致，申请人身份应当与权属证书、权利来源材料及其他证明文件中记载的主体的身份保持一致；是否满足客体一致要求。即申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载应当一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载应当一致；是否满足内容一致要求。

注意合理审慎义务的内容。合理审慎义务不仅包括合理审慎审查义务，还应当有合理审慎受理义务、合理审慎登记义务、合理审慎发证义务。 登记机构没有合理审慎地尽到其中任何一项义务，都应认定其行为违法。

结语

房屋登记行政案件近年来大量出现，往往民行交织，法律关系复杂，处理难度较大。正确审理此类案件，应从基础性问题入手，研究、解决、澄清房屋登记行为的性质、效力等理论难题。操作上应注意把私法问题归入民事诉讼解决，把公法问题留给行政诉讼处理。

（作者为重庆警察学院副教授）