农村非耕地资源开发的体制障碍破解

孙静 彭昱

【摘要】农村非耕地资源开发是农业综合开发的一个重要举措，对农业和农村经济的可持续发展具有重大意义。文章从多方面探讨了农村非耕地资源开发的体制障碍，并针对这些障碍提出了一些破除思路，对于改善农村生态环境、增加农民收入、确保可持续发展具有积极的意义。

【关键词】非耕地资源 开发 体制障碍 农村经济

开发非耕地资源是壮大农村经济的必由之路

“三农”问题是我国农村改革与发展的重点和难点。农村经济的薄弱及发展的困难，成为制约我国经济整体发展和提高内需的瓶颈。对于农民来说：由于承包的耕地少，无法实现规模经营，从事农田耕作已无法实现效益的进一步增长；从事工商业，又难以凑集资金，而且竞争激烈，风险极大。由此，开发非耕地资源成为促进农村经济发展的有效途径。

当下农村非耕地资源数量多，开发程度低，开发潜力大。我国占世界7%的耕地养活着占世界22%的人口，人均耕地少，高质量的耕地少。耕地面积虽列世界第二位，但人均却仅有1.16亩，在世界上排名第67位，与世界人均耕地面积5.5亩差距甚大。相比之下，我国现有非耕地资源面积居世界第三位。在农村，有大面积的荒凉之地没有被开发利用起来。在现有的天然草地、灌木丛、疏林地以及沿海滩涂中，能用于经济作物开垦、人工牧草发展的资源虽然只有3530万公顷，只占非耕地面积的3.7%，但这些资源足以产生可观的经济价值，足以提高农民收入。

非耕地资源开发，易推广，见效快。技术要求不太高，农民能够掌握，只要观念、体制加以转变，可立见成效。目前农村非耕地资源，主要是指荒山、荒地、荒滩、荒水等，可发展的项目主要有：在山地可以种植干果、水果及发展用材林、薪炭林等；水上可以进行水产养殖、水上娱乐等；在荒地种植禾本科、豆科等经济作物以及食用菌、药材、饲草等；在河谷滩涂挖鱼塘，水产养殖等；在沿海滩涂发展海水灌溉农业，种植能用海水浇灌的耐盐作物等。另外还有利用青贮的秸秆养殖蚯蚓等特产养殖及饲养牛羊、鸡、猪等。这些项目，技术要求并不太高，跟农民已经具备的粮食、蔬菜种植及牛羊、鸡、猪饲养的技术接近，只要政府进行培训、提供技术服务，农民掌握起来并不困难。这些技术一旦掌握，借助非耕地资源的开发，就可带动起畜牧业、养殖业及肉类加工、保鲜、贮藏、运输，乃至动物检疫与疾病防疫，中草药、干果、水果、食用菌的养殖等一大批产业的发展，从而有力促进农村经济的发展，提高农村就业率，增长农民收入。

农村非耕地资源开发的困难主要源于体制障碍

我国的非耕地资源数量庞大，但开发却十分不足，虽有技术限制的因素，但却不是主要的，最主要是体制的障碍，这主要表现为两点：

产权障碍。我国的耕地资源虽然承包到了农户，但承载非耕地资源的山地、森林、坡地、沟谷、河滩、海滩等产权却属于国家或集体，经营权也没有落实到户。这就导致大量的非耕地资源农户想经营却无权经营，集体、国家有权却无力或无意经营的局面。目前，大多数农村集体经济十分薄弱，根本没有财力进行非耕地资源开发。相对于大型工业项目，开发非耕地资源毕竟对GDP的贡献率不高，对官员的升迁帮助不大，故政府官员的开发意愿不足。一旦解除对农户开发的限制，几乎不用国家投资，非耕地资源就会自动被农民开发。

金融体制障碍。开发非耕地资源虽然对资金的需求量不是很多，但毕竟需要一定资金的投入。而非耕地资源却集中于经济落后的偏远山区，很多农户十分贫穷，虽迫切想通过开发本地的非耕地资源而脱贫致富，却缺乏必要的资金。我国的银行为国有独占体制，民间金融没有实现合法化，发展很不充分。国有银行贷款主要面向国有企业、大型骨干企业，对中小企业也不热衷，更不关注这些贫困的闲散农户。农户从银行贷不到款，从亲友那里借到的资金又十分有限，想借助民间借贷，又找不到发贷者，自然非耕地资源就很难得到充分开发了。

农村非耕地资源开发体制障碍的破除思路

还土归农，提高农民积极性。在我国，除矿藏归国家外，荒山、荒地、荒滩、荒水等非耕地资源的所有权，实际都归集体所有。不过归哪类集体，又不清楚。目前，归村委会，但有时乡政府又是发包方。不管怎样，终究没有归于农民自身。这就导致对非耕地资源开发，集体有权力但无能力，农民有能力但又无权力的局面。解决这个问题，必须破除“一大二公”传统社会主义思路的束缚，将地权还给农民。但是，某些地方政府会因难以低价征购土地而对此加以抵制。为减少阻力，不妨像实行家庭联产承包责任制那样，把非耕地资源承包给农民，由其自主经营。具体的承包方式，可在平均承包与优选承包间进行选择。平均承包即像耕地那样，无偿按人口承包给农户。优选承包即通过竞价等方式承包给那些有良好经营能力的经营大户。两种方式各有利弊。平均承包，可最大程度地调动农民的积极性，充分利用农村剩余劳动力，还可扼制贫富两极分化的情况，可以维持社会公平，但不利的一面在于集体得不到承包费，导致资源的过度分散；优选承包，集体能得到承包费，并能推进规模经营，但却会导致资源过度集中，加剧贫富两极分化。因此，应该具体问题具体对待。对于那些处于村落附近的资源，应平均承包；而一部分处于村落远处的资源，可优先承包。总的原则是：平均承包优先，优选承包靠后，尊重农民意愿，在得到农民同意后，方可承包给经营大户；在承包过程中，一要防止对非耕地资源的过度集中，二要有利于对当前耕地资源的规模化开发和经营，防止过度分散。因为我国现有的非耕地资源优劣不等，其产生的经济效益相差很大，针对这样的具体情况我们应采用“总价平均，竞价承包”的方法，简而言之就是将本村资源作一个客观的估价，然后基于人数而计算出人均分担额。在进行承包时，根据人口数核定承包总价额，并按照集中连片的基本原则，农民可以结合自身的实际情况通过竞价来承包，直到符合自己的承包总价额。若出现资源难以分割需要调剂的情况，还可以采用现金调剂的方式。根据超过承包标准数量的多少来支付相应的超额费用，如果说承包的数量少于标准值，则对其进行相应的补助。

允许农户对承包的非耕地资源进行抵押和流转。应允许农民将自己所拥有的非耕地资源的经营权用于抵押，并开放用地市场，建立新的机制，允许将现有的集体非耕地资源进行合理的出让、转让、出租以及抵押。有计划地将国有非耕地资源向全社会开放；对于属于村里的资源的使用权，可以分配给本集体成员，允许出租、入伙等。这不仅可凑得非耕地资源开发所急需的资金，而且可完善物权体系，并推进资源配置的市场化。为此，政府应制定相关政策进一步明确非耕地资源的承包者、经营者的法律地位，并对如何解决非耕地资源承包经营权到期后存续期衍生的问题，如何在开发者破产后清算承包经营权入股后的非耕地资源，如何界定农民以及耕地入股后的身份等问题作出制度安排，从而消除不确定性，规避以后纠纷的风险。

在现有的运作模式上开拓新的开发模式并逐步完善。首先可以对现有的非耕地资源实现转包，实际上就是加强村、组管理范围内的农民自发行为的正确引导，采用合理的方式把分散的非耕地资源相对集中起来，使之形成规模，以节约劳动成本；二是工商部门在企业注册资质审查中要严格把关，以降低农民风险；三是对当前的所有非耕地资源股份化，用以帮助农业企业快速发展；四是尽快建立农业生产保险机制，借以降低可能出现的各种风险；五是把经营权重新定义为收益权，并把收益权理解为一种期权，使农民可以将非耕地资源收益权入股。

加强监管力度，建立非耕地资源收益共享制度。加强监管力度，建立共享非耕地资源收益分配制度，是当前面临的迫切问题。为此，要做到以下几点：

第一，不断建立和完善现有的分配制度，加强监督与管理的力度。政府机构要明确壮大集体经济和增加农民收入的目标，出台有关资源收益统一分配的规章制度实施细则，从而规范管理集体和个人分配的比例以及使用途径。与此同时，还需制定下一级的实施管理细则，将开发集体非耕地资源的收益用于社会保障的实施细则，以及集体资产监督管理细则等，以此遏制集体财产被侵占的现象，从根本上断绝集体利用非耕地资源创收的可能性，以防止出现集体经济组织的土地囤积现象。

第二，探索新的可行性激励、约束机制。要按具体情况制订不同的资源开发收益比例并改革现有的非耕地资源开发产业政策，对于符合农业产业化和非耕地资源开发政策导向的非耕地资源开发在税收上加大优惠力度，利用此类方式逐步优化非耕地资源开发而创造的收益。

第三，对产业差别补偿制度的优化健全。按照现有的我国经济发展的总体规划，目前依然有较多的区域还以一产为主。基于这样的现状，可推行产业差别补偿的规定，核定规划中的用地指标，帮助产业区的村社通过市场手段达到目的。

（作者单位：贵州财经大学资源与环境管理学院）