地方政府融资平台的主要挑战与治理对策

马蔡琛 姜欣

融资平台问题是当前我国经济社会发展中亟待化解的风险性难题。针对优化融资平台管理面临的主要挑战，应该正确划分政府与市场的责任，厘清金融管理责任与政府财政责任；完善政府投融资预算管理，推进多元复合预算体系的构建；拓宽融资渠道，完善投融资体系等。

地方政府融资平台的存在价值及潜在的财政风险

尽管当前不乏对融资平台的质疑之声，但不得不承认的是，地方融资平台作为一种变通的政府性融资方式，对于推进城市化进程以及应对全球性金融危机，仍旧功不可没。第一，加速推进城市化建设和工业化进程，增强了城市竞争力和发展潜力。各类融资平台，从资金供给上，有效支持了地方重大基础设施项目建设，这关乎国计民生、环境资源、公共利益，乃至国家安全，具有重要的中长期发展战略意义。第二，推动社会事业发展，解决重大民生问题。地方融资平台的资金筹措功能，一方面其促进了地方经济的快速发展，另一方面其对解决当地就业、增加居民收入、改善居民生活，发挥了重要的促进作用，在一定程度上，弥补了民生财政的资金不足。第三，拓展融资渠道，充实地方政府可支配财力。当前，大多数地方政府的一般预算收支，往往只能满足公共财政的维持性支出和必保项目的支出，用于地方公共事业的发展性资金严重不足。就现实而言，地方政府的发展性公共支出资金来源，主要来自于以下四个方面：一是预算超收收入；二是上级政府的专项转移支付；三是土地出让收入（也就是所谓土地财政）；四是融资平台公司的融入资金。因此，政府融资平台的出现，在某种程度上突破了地方政府筹集资金的制度约束，为地方政府提供了一定可自主支配的财力，具有某种“准地方债”的色彩。

地方政府融资平台获得蓬勃发展的同时，也出现了一些亟须关注的问题，具体表现为：一是负债规模不断扩大，加剧了地方财政风险。由于地方融资平台债务中的相当部分属于中短期借款，2012～2013年将进入偿债高峰期。随着地方融资平台的负债规模不断增加，财政风险不断积累，最终可能导致政府无力提供基本公共产品以及政府财政责任的大规模违约。二是导致银行信用风险上升。就治理结构而言，银行贷款给政府性的地方投融资平台，内生蕴含着潜在的信用风险。目前，地方政府因强烈的发展性资金需求，转而通过组建地方融资平台实现融资。这些融资平台公司或多或少地承担了公共产品或准公共产品的供给责任，其营利性相对较差，资金直接回报率低，投资回收期过于漫长。因此，这种银行信贷模式从初始就孕育了诱发不良贷款和金融风险的内生制度条件。三是存在着较强的商业银行体系向公共财政系统转嫁经营性风险的潜在可能。在片面的发展主义主导下，各级地方政府背负着发展地方经济的强大压力和“政绩包袱”。在经济危机的背景下，这种压力更加明显，构成了上述风险转嫁的体制性前提。四是加大了今后实施反周期宏观经济政策的难度。如果扩张性财政政策未能取得预期效果，则今后继续保持较大力度的持续性财政扩张，将可能面临逐渐触及“债务天花板”的内在压力。在财政政策作用空间接近极限的状况下，如果经济刺激计划未能产生预期效果，政府财政体系将面临进退维谷的尴尬局面。

当前地方融资平台管理面临的主要挑战

单纯强调融资平台公司的自身因素以及政府的财政责任，忽视金融体系内部控制疏漏所引致的风险责任。长期以来，融资平台为地方政府提供了重要的筹资渠道，但不容否认的是，在“保增长”背景下，部分地方政府为刺激经济增长，盲目追求大规模基建项目，各类政府融资平台“遍地开花”。随着融资规模的快速膨胀，银行信贷资金集中注入各级融资平台，债务风险迅速攀升。

当前融资平台公司的债务风险，除了融资平台自身的因素，还包括金融体系内部控制不健全的内生因素。我国当前金融体系的运行特点，决定了商业银行成为地方融资平台公司的主要资金供给者。从监管体制的角度看，我国的银行监管体系名义上一直将风险控制置于首位。在这种监管模式下，大多数企业经营面临较大的资金压力，依托政府信用的地方财政，包括其直接担保或隐性担保的政府融资平台公司，成为近乎唯一可以信赖的授信对象。当年，地方政府融资平台之所以能够获得大量的银行信贷资金，主要源自于银行过度依赖贷款收入，使银行信贷规模迅速扩大，银行的监管导向则使信贷资金优先流向融资平台公司。如果说当初特殊的宏观形势和经济政策，是加剧地方政府“投资饥渴症”的诱因，商业银行针对融资平台过于宽松的信贷政策，也是导致各地融资平台得以大规模举债的重要推手。

政企不分与宏观经济政策的非理性频繁变化。我国长期以来的政府主导型经济发展模式，在城市建设发展和公共事业管理中，存在着较强的制度路径依赖。一些地方的城市基础设施建设，仍处于政府“单兵推进”为主的非市场化运作状态。地方政府尽管成立了企业性质的投融资平台，但并没有真正遵循“谁投资、谁经营、谁收益”的市场运行规则。由于缺乏明确的城市资源经营权，企业的收益得不到保证，到期债务往往只能依靠展期或由政府财政来偿还。投融资平台缺乏市场化运作，是影响政府投融资体系充分发挥作用的重要方面。从长期的货币信贷总量来看，未来货币信贷的增速有可能要低一些。“十二五”期间，将更注重结构的调整和优化，经济增长速度有可能更趋理性，对信贷需求或许也会渐趋稳健，货币流动性的降低趋势或许会更为明显。这制约了融资平台公司到期债务的展期空间，直接还款压力进一步加大。

政策变动的频度过高，影响了各相关主体形成稳定的预期。地方政府组建融资平台进行基础设施和城市建设的融资，可谓由来已久，但其成为众矢之则是启动反危机刺激性政策以来的事情。2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。2010年3月6日，国家发改委、财政部、央行的高层管理者却就地方融资平台风险问题做出强烈的批评性回应。之后，国家发改委和财政部就加强融资平台公司管理提出了清理规范等具体措施。在短短一年期间内，政策总体导向呈现出近乎逆转的态势，严重扭曲了各相关决策主体的理性预期。

各种政策出台时，不同部门站在本部门的立场上提出解决思路与实施方案，有时甚至彼此矛盾。这导致政府财政部门面对融资平台公司管理，在问题出现的早期往往无所适从，从而容易错过防范金融风险向财政风险转嫁的最佳时机。

完善融资平台治理结构的相关政策建议

正确划分政府与市场的责任，厘清金融管理责任与政府财政责任。为保证融资平台公司的可持续发展，首要任务就是明确界定政府职责，充分发挥市场监管的作用，防止金融机构在利益导向下，将经营性金融风险转化为政策性财政风险。应将市场承担的责任从政府责任中剥离，厘清金融机构的监管不力责任与政府财政责任的分野。目前，融资平台在融资过程中，出现的金融系统监管缺位造成的大量不良债务，理应由金融机构负担主要责任，而不应盲目地单纯强调政府的财政责任。

完善政府投融资预算管理，推进多元复合预算体系的构建。就设立政府投融资预算的本意而言，应该属于多元复合预算体系（即复式预算）中的资本预算，用来反映政府性投融资的规模和结构、来源与运用、收益及增值等问题。但是，现行预算体系中是不包含政府投融资预算的。日前向社会公开征求意见的《中华人民共和国预算法修正案（草案）》（二次审议稿）中，针对地方政府举债问题再次重申，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。从这个意义上讲，当前的地方政府财政投融资预算仍旧是缺乏必要的法律依据的。因此，从政府投融资预算管理的规则稳定性和横向可比性出发，需要结合预算法的修订工作，进一步明确政府投融资预算的法律地位、编制原则、操作方案等具体操作性规程，从而有效实现政府投融资预算控制财政风险的设计初衷。

拓宽融资渠道，完善投融资体系。目前，各地融资平台大多为债权融资，使用的方式多为国内银行贷款。就各种融资方式的成本比较而言，商业银行贷款具有融资成本相对较高且期限往往较短的特点。并且，商业银行为了变相突破贷款利率上限的规定，在信贷增量规模相对偏紧的情况下，往往通过非银行金融机构间接向融资平台放贷，这进一步加大了融资平台公司的筹资成本。在融资渠道单一、融资成本较高，且整体融资环境趋紧的情况下，从进一步拓宽融资渠道出发，需要充分运用资本市场，引导民间资本，进一步降低融资成本。一是可以尝试引入股权投资基金、BOT、PPP等新型融资方式；二是在条件成熟的地区，可以考虑择机组建地方政策性银行，通过规范化的政策性银行管理方式，逐步取代非规范化的融资平台公司运作模式。

（作者分别为南开大学教授、博士生导师，南开大学博士研究生；本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“市场化进程中的公共财政运行机制：理念转变、政策诊断与制度安排”的阶段性成果，项目编号：NKZXZD1102）