程序的正当性与依法行政

付晓松

【摘要】程序在依法行政中具有重要的价值。正当性是任何事物的生命和价值所在。依法行政不只追求实体公正，同时追求程序公正，两者不可偏废。加强行政程序的建设，保证实体公正，追求程序公正，有利于促进我国行政机关依法行政，提高依法行政的水平。

【关键词】程序 正当性 依法行政

程序是指按照一定的方式、步骤、时间和顺序作出法律决定的过程。程序具有有序性、不可逆性、时限性和终结性的功能。在行政权力运作中，它是作出行政决定所遵循的方式、步骤、时限和顺序。行政程序正当可制约行政权力，保护公民的权益。

程序在依法行政中具有重要的价值。程序具有正当性的价值，而正当性是任何事物的生命和价值所在。只有行政机关的程序正当，行政相对人才会心服口服。程序还具有安全性的价值。因为通过公平正义的程序往往可以对各种主张和选择可能性进行过滤，找出最适当的判断和最佳的决定方案。通过充分和平等的发言机会，疏导不满和矛盾，使当事人的初始动机得以变形和中立，既排除决定者的恣意又保留合理的裁量余地。程序要件的满足可以使决定变得容易为行政相对人所接受，而且程序参加者的角色分担具有归责机制，可以强化决定服从者的义务感。所以程序的公平正义，增加了行政决策的安全性。

程序正义促进依法行政

西方法学关于法律正义、程序正义的探讨为行政程序正当性的探讨留下了宝贵的文化遗产，自然正义的观念影响深远，是我国讨论法律正义的出发点和理论渊源，程序正义观念摒弃了程序工具主义传统观念，强调程序本身所具有的独立价值，是程序价值理论发展的高级阶段。应当说自然正义、正当法律程序、程序正义的观念在当代行政法领域已经发挥了其指导作用。

依法行政是现代政治文明的重要标志。一个政党取得政权后，应当把党的意志通过法定程序变为宪法和法律，依照宪法和法律治理国家，这是党在夺取政权时期与全面执政时期的最大区别。国务院早在2004年就发布了《全面推进依法行政实施纲要》，该《纲要》是新时期加快建设法治政府的指导性文件，建设法治政府的核心是依法行政。依法行政要求国家行政机关的行为要依照国家法律的规定，不能超越国家法律规定的权限，要求行政机关的行为具有合理性，能够服众。被行政相对人接受，要求程序正当、公平、公正，要求行政机关本着高效便民的原则，讲究行政行为的效率，方便民众。要求行政机关诚实守信、讲究信用、以诚待人、接受群众的监督，要求行政机关权责统一，行政机关享有的权利与其应负的责任相统一。

依法行政不只追求实体公正，同时追求程序公正，两者不可偏废。如果片面追求实体公正，执法人员往往漠视甚至践踏行政相对人的权利，因为就人类的认识能力讲，实体公正是有局限的。这既包括认识上的局限性，也包括实践中对证据的收集及认识的局限。而正是由于是实体公正的局限性，坚持程序公正就十分必要，程序公正的一个重要作用是限制行政机关滥用职权。

程序公正还具有保护当事人的功能。在限制行政机关滥用职权的同时，给予行政相对人陈述、申辩的权利。行政相对人可充分行使其程序权利来维护自己的合法权益，因此行政机关实施任何行政行为均要遵循法定职权和法定程序，以维护国家社会公共利益和保护公民法人或者其他组织的合法权益。

程序的正当性是行政程序的基本要求，要求行政主体在实施行政行为时所采取的手段应当适当、合乎情理。尤其是在影响行政相对人的自由和财产时，更应注重保障行政相对人的程序权利。政府要依法履行各项职能，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不作出影响公民、企业、其他社会组织权益和增加行政相对人义务的决定，政府不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事，没有程序的民主，就没有实质的民主，没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。

如何体现程序正当性

行政执法人员要树立程序理念，树立服务行政的理念，在现代行政中，行政主体与行政相对人之间是一种服务与合作的信任关系，行政执法的权力由人民赋予，故只能用于为人民服务，为人民群众排忧解难，而不是与民争利、欺民扰民。法律的价值取向和目的的追求就是实现社会公正，树立公正执法观念是执法活动的基本要求。

行政主体应坚持程序公开。在实施行政行为过程中，除法律规定情形外，应将行政行为向行政相对人及社会公开，要求将行政行为的过程及决定进行公开。不得将行政行为的前后顺序颠倒，在实施具体行政行为时，不得跳跃必经的阶段和步骤。程序公开能体现行政机关的公正性，体现公平原则，也便于行政相对人和群众的监督。随着我国经济的高速发展，加强电子政务建设，充分利用现代信息技术，建设好互联网信息服务平台和便民服务网络平台，方便人民群众通过互联网办事。

行政主体应注重行政行为的效率。强调时限制度，在尽可能短的时间内完成行政行为，不但追求行政行为的公平，也要追求行政行为的效率。涉及到专业性强的行政行为，应允许行政相对人委托专业人士代理，提高办事效率。有一些行政行为做出后，行政相对人的诉讼或行政复议不停止执行原行政行为，以便于提高行政机关的效率。

为体现程序的正当性，还应注重行政相对人参与活动。在行政程序中设置听证制度，允许行政相对人表达意见，提供证据。通过听证可以发现案件事实，保障相对人平等、有效参与行政决定。我国现行的《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》均有听证的相关规定。

行政主体应注重行政行为的合法性、合理性。在依法行政的过程中，强调保障公民、法人、社会组织的权利，所做出的行政行为应符合客观情况，具有可行性，符合社会公共道德。行政程序符合客观规律，具有科学性、公正性。行政机关应当履行告知义务，向行政相对人告知其所享有的程序权利和有关法律、法规的规定，以确保参与人及时修正错误，正确参与行政程序。行政主体在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，应当向行政相对人说明做出该行政行为的事实、根据、法律依据等，说明义务应成为行政主体的戒律。说明内容应包括做出行政行为的事实根据，以及做出行政行为的法律依据。通过说明有利于促进行政机关在做决定时就事实问题和法律问题进行认真考虑，慎重做出决定，使相对人信服、避免对立，有利于行政行为的执行，还可以为一般公众提供行为预测。

结论

现在，正当程序已成为宪法的一项基本原则为世界各国宪法采纳，当今世界任何一个追求文明与进步的民族，都应该有自己的正当程序，我国宪法中也应该有类似的规定。尽快出台我国《行政程序法》是当务之急，应在该法中确立相应的告知制度、说明理由制度、禁止单方面接触制度、职能分离制度、行政救济制度等基本程序制定，我国已有的《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，虽然已有了部分的行政程序规定，但就总体而言和具体适用来说，还是没有一部统一、系统、完整的行政程序的法律，造成已有的部分程序的规定缺乏系统性。

切实纠正重实体处理，轻程序的错误观念。当前重权限、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政的一项重要任务。各级政府及工作人员特别是领导干部，都要树立程序意识，严格按程序办事。对违反行政程序损害群众利益、造成严重后果的，要依纪依法追究责任。

严格规范并完善现有的听证制度，逐步扩大听证程序适用的范围。进一步完善听证程序的审查，强化听证记录的法律意义。听证制度在推进依法执政的建设中发挥着积极的作用，但我国的现行听证制度还没有真正的发挥其功能，往往沦为形式主义。所以，首先应完善行政听证主持人的规定，由行政主体以外的人员担任听证主持人；其次，严格完善程序进行中的送达、代理、陈述、论证等环节，以保障听证程序的公正性。

我国现行《行政处罚法》、《国境卫生检疫行政处罚程序规则》均有回避的规定，但对回避的情形缺乏明确具体的规定，回避的方式和程序也不明确。对公务员回避后如何规定其他人选几乎未作规定，对违反回避制度的法律后果没有进行具体规定。因此，应明确回避制度中的“利害关系人”的范围，明确回避的方式和具体的程序，对违反回避制度的情形应视具体情况做出相应的处理。

总之，完善行政程序的正当性，是依法执政的必然要求。通过加强行政程序的正当性，促进依法行政的水平，是实现依法行政的法制建设目的的重要途径。

（作者单位：西安工业大学人文学院）