中国政治体制改革中的民主与法治取向述评

王宝林 安明焘

【摘要】民主与法治之间存在着现实冲突，坚持中国特色社会主义政治发展道路，必须牢牢把握民主和法治这两个主题，找到二者之间的平衡点。要达成民主与法治的动态平衡，就必须把握民主与法治之间的适度张力，这是积极稳妥推进政治体制改革的核心要义，也是构建社会主义和谐社会的必然途径。

【关键词】民主 法治 政治体制改革 取向

坚持中国特色社会主义政治发展道路，必须牢牢把握民主和法治这两个主题。探讨民主法治在中国政治发展过程中的作用方式，把握民主与法治二元取向的动态平衡，这是积极稳妥推进政治体制改革的核心要义，也是构建社会主义和谐社会的必然途径。

民主与法治的相互关系及作用

民主与法治的理论区别。首先，民主与法治的理论层次不同。一般来说，民主是一种价值、原则，是政治的精神内核；法治则是一种社会治理方式和手段，保证社会正常平稳运行，是政治的实用理论；其次，民主与法治的目标趋向不同。民主遵循的是多数原则，其目标是达成多数一致就可以形成共同的决议和意志；法治重视的是制度和程序，其目标是要求人们的一切决策和行为必须符合法律规定和法定程序。

民主与法治的现实冲突。每年世界上都要发生多起罢工事件，罢工属于民主权利的范畴，同时也可能伴随着要求更广泛民主权利的含义，但是罢工又直接与法律确定的既定社会秩序相对抗。民主与法治冲突的极端表现形式在历史和现实中都存在。法国大革命前期就曾陷入“没有法治的民主”，革命成了“多数人的暴政”。当今一些国家，虽然仿效西方发达国家构建了完整的民主制度体系，但由于缺乏法律的制约或执法能力严重不足，国家和社会秩序还是混乱不堪。

在民主与法治之间

新中国社会主义民主法治的初步形成。1954年9月，一届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，宪法明确规定了我国的国家性质和人民主权的原则，规定了国家机构的设置，并把民主集中制确定为国家权力机关的组织原则，具体规定了中国公民所享有的广泛的政治权利、经济权利和人身自由等，这些都成为社会主义民主的根本法律依据。

1956年八大报告在强调人民民主专政地位的同时，重点论述了人民民主统一战线的历史功绩和长期存在的必要性，客观评价并要求团结、帮助和改造民族资产阶级。八大报告还是探索党内民主的典范，为带动人民民主提供了依据。

极左思潮和“文革”对社会主义民主法治的破坏。以反“右”斗争扩大化、反“右倾”斗争和大跃进为代表的极左思潮和“文革”使社会主义民主法治遭到了严重损害。民主讨论和表决大打折扣，一段时期内“群言堂”实质上变成了“一言堂”；法治的权威得不到应有的尊重，以党代法，以政治运动和结论代替执法活动的情况日益加重。这一切使刚刚建立起来的民主法治体系和国家执行机关几近崩溃。

改革开放以来民主与法治二元取向的确立过程。党的十二大吹响了社会主义政治体制改革的号角。1982年十二大报告指出“社会主义民主建设必须同社会主义法制建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。”

党的十三大报告把“以安定团结为前提，努力建设民主政治”作为初级阶段必须长期坚持的方针之一，把“党政分开”作为政治体制改革的关键。报告还提出下放权力，精简政府机构等。但是由于经验不足，个别提法如“权力下放”等被误解甚至歪曲，结果给政治体制改革带来了困难和阻力。

总结初期政治体制改革的经验教训，党的十四大报告将稳定作为政治体制改革的前提，把政治体制改革目标定位为完善人大、政协制度，建立和改善基层民主制度，健全人民民主专政制度，推动人事和机构改革等，初步显示了民主法治的精神。

十四大以来，政治体制改革理论根据实践的发展有所增益和创新。例如，十五大提出“依法治国”概念；十六大、十六届四中全会提出改革完善党的领导方式和执政方式，加强党的执政能力建设；十七大提出坚定不移地发展社会主义民主政治，进一步使中国特色社会主义民主制度化法律化。

社会主义法律体系基本形成与依法治国理念的确立。1979年五届全国人大二次会议通过了《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等七部法律，这些法律成为民主的制度和法律保障。

1982年，五届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，这一版宪法更多地继承和发扬了1954年宪法的民主精神，除了规定国家性质、国体政体、国家机关设置等问题外，还突出对公民权利的保障。这一版宪法后来又经历四次修正，添加了保护公民合法私有财产、保障人权等关键内容。

20世纪80年代到90年代，全国人大根据实际情况，制定和完善了一大批民商法律制度，并不断完善其他门类的法律体系，其中最具代表性的就是1986年颁布的民法通则和2007年颁布实施的物权法。在这期间，全国人大还制定出《中华人民共和国立法法》，厘清了各立法主体的立法权限和立法任务。

2002年10月，《中华人民共和国法典》出版，标志着我国社会主义法制体系基本完备。2007年十七大提出建设社会主义法治国家。到2010年底，中国制定现行有效法律236件，行政法规690多件，地方性法规8600多件，中国特色社会主义法律体系已经形成，为依法治国提供了制度保障。

政治体制改革方向的实践推进过程。政治体制改革的开端—下放权力、扩大民主。1982年，在农村联产承包责任制取得巨大成效的基础上，政府开始探索扩大国营企业自主权的方案和措施，推出以税代利、自主经营、厂长（经理）负责制等，逐步将企业培育成市场主体。与此同时，中央政府确定了下管一级的干部管理体制，扩大了下级党委和企业、事业单位的干部管理权限。

1985年，中国共产党召开全国代表会议，一批年事已高的老同志不再担任党的中央委员职务，领导干部职务事实上的终身制开始被打破。

1988年3月，七届人大一次会议提出了组建国家人事部负责推行以公务员制度为重要内容的人事制度改革工作。1993年《国家公务员暂行条例》制定了公务员录用和晋升的标准。2005年，《中华人民共和国公务员法》颁布，以公务员制度为主的国家机关用人制度真正走上了民主化、法治化道路。

政治体制改革的发展—加强法制和法治建设。改革开放以来，党和国家一直重视社会主义法制建设。但由于缺乏经验和法律体系尚不健全，出现了民主演变为极端自由化，破坏社会稳定的情况。为此，培养民主与法治的平衡之约和良性互动的任务开始提上党和政府的议事日程。

1989年颁布的集会游行示威法对宪法赋予公民的集会游行示威的政治自由进行了具体的规范和保障。1989年颁布的城市居委会组织法和1998年颁布的村委会组织法，详细规定了居委会和村委会作为基层群众自治组织的职责、任期、选举办法和监督制约机制。1995年、2004年和2009年三次修订了选举法，特别是2009年的修订，实现了城乡按人口同比例选举人大代表，这既是进一步扩大民主权利主体的法律保障，也是进一步加强民主建设的表现。

从20世纪80年代到90年代，我国设立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南岛五个经济特区以及浦东新区，赋予这些试验区较高自主程度的经济权力，其中包括制定地方法规的权力。这为经济特区和经济开发区的发展提供了法律保障。

积极稳妥推进政治体制改革—发扬社会主义民主、加强社会主义法治。到2001年底，全国60多万个村委会，已全面实施了村民委员会组织法，所有省份制定颁布了新的村委会选举办法，80%以上的村建立了村民会议或村民代表会议制度，90%以上的农村推行了村务公开制度。从2004年前后开始，业主委员会作为一种城市基层民主形式日益显现出巨大作用。小区全体业主通过选举产生业主代表组成业主委员会，监督开发商、物业商的经营管理活动，维护自身合法权益。

经历多年探索和实践，我国公务员制度已经基本完善，中央和地方都建立了公务员录用考试制度，以“德、能、勤、绩、廉”为主要内容的公务员评价考核体系初步形成，针对不能胜任岗位或存在严重过失的公务员的辞退机制也在探索中。2008年3月11日，国务院公布第五次机构改革方案，这次改革以“大部制”为特色，在精简政府机构的同时，注重加强政府的民生保障和社会管理职能。

结语

民主意味着公平，法治意味着正义；民主意味着活力，法治意味着秩序。民主与法治综合平衡，就能够调动社会活力，保证社会稳定，构建诚信友爱、和谐健康的社会。这就是民主与法治的张力平衡点，也是民主与法治的平衡将要达成的最终目标—社会主义和谐社会。

（作者分别为河北工业大学社科部副教授，河北工业大学社科部硕士研究生；本文系2012年度河北省社会科学发展研究课题成果，课题编号：201204008）