基于全面预算管理的高校财务预算优化研究

陈秀兰

【摘要】 文章针对当前高校在预算管理、预算编制及预算执行中存在的问题，从全面预算管理的视角将高校财务预算体系划分为三个层次，将预算编制程序分为校级、职能部门与院级、专项及总预算四个步骤，提出高校应适当完善二级管理体制，推行增量预算和零基预算的全面预算方法以及在预算执行中完善事前、事中、事后的内部控制体系。

【关键词】 高校； 财务预算； 优化； 全面预算管理

经过“十一五”阶段的逐步调整，我国高等教育事业呈现出前所未有的发展，以政府拨款为主要经费来源的格局正在被开放、多元的筹资办学形式所替代，特别在扩招、新设专业、新校区建设等方面，财政拨款已不能满足高校逐年增长的资金需求。怎样为学校合理地筹措和分配办学资金，尽可能地提高资金使用效益，有效配置资源，是当前各高校财务预算亟需解决的问题。

预算是传统而使用最广泛的管理控制手段，而全面预算管理是对传统预算模式及过程的创新。基于全面预算管理的重要性，许多中外学者对其进行了深入探讨，既包括对以往全面预算管理实践的总结和评价，又包括理论上的创新探讨。美国学者德克斯塔（Decosta，1976）认为预算就是用金额表示经营管理者在将来特定期间的计划及目的的正式计算书。卡普兰德（Copland，1974）将预算定义为将特定的活动方案以计算数字表示的正式活动计划，表示企业目的及其达成手段。我国学者孟卫东、黄波（2009）从全面预算管理的角度将高校资源分配过程划分为宏观、中观及微观三个层面的分配。辛晏（2005）基于目前公办高等学校产权主体人格虚置、委托代理效率低下及内部控制等问题，提出构建高校全面预算管理体系的设想。这些成果对完善全面预算管理理论，促进高校财务预算规范化、合理化具有重要的意义，但受外部竞争环境的剧烈变化及内部控制等因素影响，高校现有的预算模式常缺乏有效的经济责任制度和科学的监督机制，造成预算资金浪费，影响资源的合理配置，迫切需要在理论和实践上进行创新。本文基于全面预算管理理论，对高校财务预算优化进行合理分析，以期对高校财务预算研究提供有益借鉴。

一、全面预算管理的内涵与意义

全面预算是一种集系统化、战略化和人本化理念为一体的现代管理模式，通过业务、资金、信息的整合，以实现资源的合理配置和战略目标的有效实现。根据安达信公司“全球最佳实务数据库”中的定义，全面预算管理是一种系统的方法，用来分配财务、实物及人力等资源，以实现预算单位既定的战略目标（沙莎，2007）。全面预算管理是企事业单位的决策目标及其资源配置以预算的方式加以量化，并使之得以实现的单位内部管理活动或过程的总称，反映企事业单位在未来期间的财务状况和经营成果。

高校的全面预算反映高等学校未来某一特定期间的事业收支活动的财务计划，以实现高等学校的发展目标和战略计划为目的（辛晏，2005）。全面预算管理作为一种管理机制，通过战略、预算和绩效三者的高效互动，促进资源整合，实现信息沟通，优化绩效考核，对高校风险控制及战略目标的实现具有重要的意义。

二、高校财务预算的现状

全面预算管理是一套系统、精细的管理方法，是一种全方位、全过程和全员的整合性管理系统，具有全面控制和约束力。高校实现全面预算管理，需以全面预算为基础构建“统一领导、资金集中、分级管理、内部核算”的财务管理新体制，处理好集权与分权的关系。

（一）预算管理方面

当前高校预算管理方面的问题主要集中在两个方面，其一表现在预算管理的认识上。普遍存在预算管理概念模糊的情况，常常将规划和预算混为一谈，忽略了预算作为业绩评价方式及目标管理的本质。其二预算管理机构缺失。目前大部分高校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，该财务管理体制在增强高校集中管理方面具有重要作用，但不能充分调动校内各部门的积极性和创造性（全晓红，2007），同时预算管理机构的不健全、部门间缺乏有机的配合与协调，常造成预算部门缺乏对资金使用的长期性、科学性和连续性的分析。

随着教学研究型、研究型大学建设的发展，传统的以教学为主体的管理架构应逐步调整，以面对日益激烈的学院与科研院所在资源配置与管理上的矛盾，而具有资源分配与管理权的行政部门，应加强沟通与衔接，避免资源配置的重复与低效。

（二）预算编制方面

预算编制不科学、不完整，只重视眼前，对各院系部门工作指导性差，缺乏对长期发展目标的支撑，此外，高校内部的预算编制较晚。目前在部分高校中，预算的编制一般以年度预算编列，主要表现为力求年度的收支平衡和年度资金预算的分配上，编制过程中方法单一，缺乏综合考虑，使得预算下达与实际需求差异较大，不利于高校的发展。

（三）预算执行方面

部分高校在预算执行过程中常缺乏有效的监督管理机制，造成事前监督不严，事中控制不力，事后审计监督缺位，如项目经费不按规定使用，挪用、占用等现象时有发生。甚至有的项目忽略了预算的必要性，常存在“先施工、后立项”的现象。预算管理制度的不健全，将直接导致预算执行的偏差，以致与预算目标相差甚远，从而失去编制预算的意义。

三、高校财务预算优化的具体方式——全面预算管理

根据全面预算管理的内涵，学校应在保留统一制定学校财务方针政策、财务规章制度和制定经费分配政策的权利下，通过适度分权和授权，将人事、教学和科研等方面的权利下放给学院，同时按照财权与事权相结合的原则，也将部分财权下放给学院分级管理。利用全面预算管理作为学校管理的主线，加强对全校财务工作的统一组织领导，以引导各学院按照学校发展目标来安排使用好经费，从而建立多层次、职责明确的预算组织结构。

（一）全面预算的编制程序及方法

全面预算的编制程序有自上而下式、自下而上式和上下结合式三种。自上而下式的预算编制主导权主要由高校财务部门掌握，下属各学院的预算由财务部门直接下达；自下而上式的预算由各学院提出，校财务部门只负责汇总审批；上下结合式的编制程序结合了前两种方式的优点，且在预算编制过程中与下属部门间形成了较好的互动关系，属运用较普遍的一种预算编制程序。

全面预算的编制方法多种多样，主要有固定预算、弹性预算、增量调整预算、零基预算、定期预算和滚动预算等方法。各种预算编制方法均有所长，也有所短，高校应该根据自身的发展战略及目标，选择适当的方法进行预算编制。

（二）全面预算管理的具体运用

——高校财务预算

高校具有收入相对稳定、财力有限、预算难以审定考核的特点，因此，采取科学的预算编制程序，有利于提高学校的宏观管理能力和各级责任单位的预算参与度。当前高校实行全面预算，除必要的保障措施外，关键在于健全预算组织机构及科学合理的编制程序。

1.全面预算组织机构体系

健全全面预算组织体系，首先应强化预算在高校管理中的地位与作用。借鉴全面预算管理的理论与经验，高校应首先建立“统一领导、资金集中、分级管理、内部核算”的财务管理新体制，以实现学校的统一领导性和学院的独立支配性的结合。其次高校应建立分工合理、职责明确的预算组织管理体系，从科学、高效、规范的原则出发，该预算组织管理体系应该由三个层次构成，如图1所示。

在预算组织管理体系中，全面预算管理委员会对高校党委负责，并对党委提交学校的总预算报告，一般由校长或主管财务校领导担任委员会主任，负责全面预算的组织领导工作。预算管理办公室一般由财务部门负责，负责全面预算管理的日常组织和协调工作，审计工作委员会负责制定预算执行控制的政策制度和预算执行结果的审计规范，并对预算单位目标完成情况进行审计，为业绩考核提供依据；业绩考核委员会负责制定学校的业绩考核制度及考核指标、激励机制和政策，依据审计报告对各单位负责人进行考核；而预算最终则由行政职能部门和下属教学院系执行。

2.全面预算的具体编制步骤

科学合理的预算编制对全面预算管理至关重要，也影响到高校财务管理体制的具体实施。有效实施全面预算管理的关键在于是否兼顾学校的长远目标与下属院系的实际。

（1）校级初步预算。这是学校作为一级财政主体对资源进行配置和财力调控分布的手段。全面预算管理委员会根据学校发展计划，将可支配的资金等作为收入来源，按全校的公共需要对资金支出进行初步规划，编制校级初步预算。校级预算强调校级可支配资金的配置，所反映的是校级财力的收支。

（2）职能部门与院系基础预算。解决预算管理与高校发展目标脱节的关键在于以业务预算作为全面预算管理的起点。行政职能部门和下属院系作为高校的二级财政主体，对高校预算的执行效果及战略目标的实现均有很大的影响。职能部门与院系基础预算是高校中二级财政主体进行资源配置的手段，所反映的是其可支配财力的使用计划，其预算来源是本级可支配收入，但不包括专项资金，如科研经费的收支。

（3）专项预算。除学校的经常性预算外，高校日常财务活动中，还有许多诸如基建、教育事业费等经费，这些经费都具有不能纳入校级初步预算和行政职能部门与院系基础预算、需专款专用的共性，而高等学校作为会计主体，专项收支是学校总收入和总支出的组成部分，为了完整反映全部资金收支的状况，使预算与决算实行口径上的一致，必须编制专项资金预算。

（4）学校总预算。学校总预算是高校作为一个完整的预算主体，按照学校发展战略规划提出的下一年度财务收支计划，主要是参照校级初步预算、职能部门与院系基础预算、专项列支预算而制定。当学校总预算确定后，便是高校向教育主管部门上报的学校年度预算。

四、高校全面财务预算的保障措施

严格规范的控制过程、评估绩效、纠正偏差对于保障预算目标的实现有重要的意义。根据全面预算的编制程序，本文从预算管理、预算编制及预算执行三个方面提出高校全面预算的保障措施。

（一）预算管理

高校内部应加快预算管理及组织机构改革调整的步伐，为高校资源最优配置提供保障。同时适当完善二级管理体制，进一步明确校院二级事权和财权的划分，实行管理重心下移，充分发挥二级机构在办学上的主动性，而学校则将管理重点和方式转移到战略管理和宏观调控上。

（二）预算编制

高校作为非营利性机构，其主要任务是为社会培养更多更好的人才，创造最大的社会效益。在财力有限的情况下，首先要维持正常的教学科研运转；其次再谋求更大的发展。因此，推行高校全面预算管理，在具体的预算程序上采用上下结合式的编制，预算方法上可采用增量调整预算和零基预算，以提高高校预算管理水平。

（三）预算执行

根据全面预算的过程可从事前控制、事中控制和事后控制三方面对预算进行控制。为充分体现高校管理层、各基础院系或部门的意见，在预算编制过程中，高校各个层级和环节要充分沟通，尽可能达到动态平衡的要求，既反映高校的发展战略目标，同时也考虑各部门及院系的实际情况。

【参考文献】

［1］ 孟卫东，黄波.基于全面预算管理的高校资源优化配置机制设计研究［J］.重庆大学学报，2009，15（4）：53-58.

［2］ 辛晏.构建高校全面预算管理体系的设想［J］.现代教育科学，2005（4）：14-16.

［3］ 沙莎.全面预算管理理论及实证研究［D］.天津大学，2007.

［4］ 全晓红.全面预算管理在高校财务管理中的应用［J］.经济研究参考，2007（46）：41-44.