日本参与联合国维和行动的历史脉络及特征分析

赵磊

[关键词]

日本；联合国维和行动；历史脉络；特征分析

[摘要]参与联合国维和行动是日本联合国外交的重要组成部分，也是日本“普通国家”外交战略的核心内容。二战结束后至今，日本历届政府通过一系列的立法和政策调整，通过以参与联合国维和行动为平台和“跳板”，将海外派遣自卫队的行为制度化。日本参与联合国维和行动的主要特征是：(1)日本参与维和行动有高度的选择性；(2)日本参与维和行动具有强烈的目的性；(3)“新保守主义”对日本的维和政策有强大的影响力；(4)日本的维和环境相对复杂。

[中图分类号]D815[文献标识码]A[文章编号]0257—2826(2012)03—0079—08

日本联合国外交的核心目标是成为安理会常任理事国，而参与联合国维和行动是实现上述目标的重要途径。自1956年12月18日成为联合国第77个会员国时起，日本历届政府便积极准备将其对联合国维和行动的贡献由单纯的财政支持发展为派遣自卫队参与。本文所要探究的问题是：日本的维和政策经历了哪些鲜明的变化，日本的维和政策有哪些显著的特征。通过上述分析，从一个侧面洞察日本联合国外交的规律性特性，同时准确把握以联合国维和行动为核心的集体安全的走势。

一、日本维和政策的历史演变

日本是对发动第二次世界大战负有主要罪责的国家之一。二战后，国际社会为防止日本军国主义东山再起，迫使日本政府制定限制其国防主权和军备的措施，并以宪法和法律的形式将其固定下来。日本于1954年建立了警察预备队，后改称自卫队。但是基于《和平宪法》的规定，日本实行国土“专守防卫”的安全战略，将武装力量的权限严格限制在本土范围之内。1954年6月2日，日本参议院通过了《禁止自卫队向海外出动》的决议，即“本院在自卫队创立之际，按照现行宪法的条章和我国国民炽烈的爱好和平精神，在此重新确认不向海外出动。”以后历届日本政府对内对外都誓言遵守这一禁令。因此，冷战期间日本没有参加过任何维和行动。

然而，随着日本经济实力的不断增长，日本的政治抱负急剧增强，开始对其“经济巨人”和“政治侏儒”的形象十分不满，并试图寻找机会改变这种局面，从而全面提升日本的国际地位。日本前首相小泽一郎认为，如果日本没有直接向海外派兵的权利，那它就不是一个正常的“普通国家”，这样不仅有损日本的国家尊严，也无法使日本尽到作为联合国会员国的义务。1989年2月1日，日本首相竹下登在同联合国秘书长德奎利亚尔会谈时指出，积极参加联合国发起的维持和平活动是日本外交政策的基石之一，并明确表示日本准备向监督纳米比亚自由选举的联合国援助团派出几十名日本人员。

1990年海湾战争爆发后，以美国为首的西方国家既要求日本出钱，也要求日本出兵，这使日本政府倍受鼓舞。1990年9月27日，日本正式提出了《联合国和平合作法》，但是由于这部法案违背《和平宪法》，因而遭到在野党和民众的强烈反对，最终成为废案。针对这一法案“违宪”的指责，日本政府在1991年8月制定的《联合国维持和平部队与诉诸武力等问题》的文件中，着重解释了“诉诸武力”与“使用武器”的区别。文件指出：从联合国维和行动的目的、任务和组织来看，自卫队参加联合国维和行动并使用武器不等于诉诸武力，同宪法没有抵触；自卫队使用武器是防御性的，不同于宪法禁止的使用武力，是符合宪法的。

此时，国际社会的确出现了有利于日本出兵海外的舆论环境。1991年2月，海湾合作委员会秘书长阿h杜拉·比沙拉(Abdullah Bishara)在接受日本《产经新闻》采访时明确表示，希望在海湾战争结束后，日本自卫队可以参加部署在科威特的维和行动。1991年4月24日，日本政府安全保障会议和临时内阁会议正式决定向海湾地区派遣日本自卫队，以参加多国部队的扫雷行动。这支扫雷舰队共由6艘舰只和510名官兵组成，舰艇上装有各种先进设备。这是第二次世界大战后，日本政府第一次向海外武装冲突地区派遣自卫队，从而迈出了向海外派兵的第一步。在海湾扫雷活动之后，日本政府不断向国内强调“国际贡献”等概念，积极寻求以参加联合国维和行动的方式向海外派遣自卫队。

1992年3月，联合国为和平解决柬埔寨问题而设立了联合国驻柬埔寨临时权力机构，由日本人明石康担任特别代表。在明石康的大力敦促与积极配合下，1992年9月，日本首次参加联合国维和行动，向柬埔寨先后派遣了1200人的工兵部队。为了降低敏感度，自卫队员只携带用于自卫的轻型武器，在任务区执行的也是修桥筑路、供油供水等基础性任务。日本将积极参与联合国维和行动看作是提高其政治地位，展现其“大国姿态”的重要举措。

1992年6月15日，经过十天“马拉松”式的审议，日本众议院全体会议在社会党和社民联141名众议员全体缺席的情况下，自民党、公明党和民社党“三党联盟”以329票对17票的绝对优势通过了旨在实现向海外派兵的《联合国维持和平行动合作法》(简称“PKO法案”)，从法律上确定自卫队可在境外执行联合国授权或主持的国际维和行动。根据维和法案，日本参与以联合国为核心的国际集体安全机制主要是为了：(1)协助联合国维持和平行动；(2)协助国际人道主义救援活动；(3)协助国际监督选举活动。该法案还确立了具体的五项维和原则：(1)达成停战协议；(2)接受国同意；(3)保持中立；(4)上述三项任何一项没有得到满足的情况下，中断维和工作或停止派遣；(5)只允许最小限度内使用武器。“PKO法案”通过后，日本先后向柬埔寨、莫桑比克、萨尔瓦多等国家和地区派出人员参与维和行动。

1995年《日本外交蓝皮书》中论及“国际协调”时称：“联合国维持和平行动将使人们重新认识中立性等传统原则的价值。日本在今后也需要积极地做出贡献。”“9·11"事件后，随着美国反恐需求的扩展，日本政府认为这是拓展自卫队活动空间的难得机遇。9月25日，小泉首相在日美首脑会谈期间向美国总统布什保证，在美军对恐怖袭击进行报复性打击时，日本自卫队将向美军提供后方支援，从而踏进了历代内阁都极力回避的“未踏领域”，即战时派遣自卫队。(P233)11月30日，日本国会通过了《联合国维持和平行动合作法》修正案，一方面放宽自卫队参加维和行动时武器使用的限制，另一方面决定解除对自卫队参加联合国维和主体行动的限制。旧法案规定，日本自卫队只能从事医疗、运输、通信、抢救灾民等后方支援活动。新的修正法规定，参加维和行动的日本自卫队今后能够参与监督停战或收缴武器等维和行动的主体业务。

此外，日本国会还先后通过了《反恐对策特措法》、《补给支援特措法》和《伊拉克人道复兴支援特措法》等法案，为自卫队在战区的准军事活动扫清了障碍。在《伊拉克人道复兴支援特措法》的支持下，日本陆上自卫队向伊拉克先后派遣了约5 500人的部队，这是二战后日本首次

向尚处于战争状态的地区派兵，其配备的装备从以往的轻武器升级为装甲车、无后坐力炮以及反坦克导弹等。值得注意的是，这是日本自卫队首次在联合国框架以外，派遣重型装备和大规模部队出国行动。2007年1月9日，日本防卫厅升格为防卫省。随着防卫省的成立，自卫队的基本任务也正式增添“国际维和行动”这一项。而此前，向海外派兵参与维和行动只是自卫队的“附属任务”。总之，日本政府通过一系列的立法和政策调整，将海外派遣自卫队的行为制度化。现在，日本已经成为西方八国集团中向海外派遣非战斗军事力量最多的国家，而通过参与联合国维和行动实现上述敏感目标，无疑是最稳妥的路径。

二、日本参与维和行动的独特性

纵观日本自卫队海外出兵维和历程，可以发现以下规律。

(一)日本参与维和行动有高度的选择性

虽然日本参与的维和行动次数不多，但具有高度的选择性，且特点清晰，阶段分明(见表1)。

通过分析，日本参与维和行动所体现的“高度选择性”特征主要表现在：(1)时间集中。日本共参与10项维和行动，且主要集中在两个时间段，即1992年至2002年的十年期间，以及2007年之后的最近几年，其中7次维和行动已经成功“结项”。可见，日本更愿意选择相对容易、成功率较高的维和行动，也就是说“避难就易”、“循序渐进”是日本参与维和的进程特点。(2)任务集中。日本所参与的5项“综合性维和行动”、2项“单一任务的维和特派团”都在限定期限内成功地完成联合国所赋予的维和使命，并赢得了良好的口碑。日本只参与1项“监督停火及脱离接触行动”，这类行动主要发挥军事效用，是希望在冲突各方之间起到一种隔离或缓冲的作用，而且冲突各方往往是相互敌对的国家，再加上外部因素的影响，使得任务严峻、情况复杂、维和期限也比较漫长。因此，该类型维和行动不是日本的首选。(3)人员集中。虽然日本参加维和行动数量有限，但人员贡献很大，且每单项维和行动所提供的维和人员较为集中。例如，日本向柬埔寨韵“过渡时期联合国权力机构”派遣维和人员共约l 300人次；向中东地区的“联合国脱离接触观察员部队”派遣维和人员共约800人次；向“联合国东帝汶过渡行政当局”和“联合国东帝汶支助团”派遣维和人员共约2 300人次。因此，历史上日本也曾高居会员国派遣人数总排名的第16位。(4)职能集中。日本主要派遣维和部队(自卫队)，并少量派遣军事观察员、维和警察参与维和行动。其职能主要从事运输等后勤保障任务。例如，在联合国东帝汶任务区，日本的主要任务是修复道路、桥梁，此外还参与像布置2002年5月20日东帝汶独立典礼的会场等其他辅助性活动。可见，日本基本上都是派遣非战斗人员参与维和行动，主要职责是提供后方支援。也就是说，日本虽然通过了“PKO法案”，但是在《和平宪法》和国际社会舆论的巨大压力下，只能是有限地参与不十分敏感的维和行动。

就维和地域而言，日本的参与也具有高度的选择性特征：日本的维和行动主要集中在亚太地区，共4次，其次是非洲3次、美洲2次、中东1次，日本从未参与联合国在欧洲的维和行动。其中，日本将亚太地区作为其联合国外交的战略支点，并积极参与联合国在该地区的维和行动。此外，非洲已经成为日本维和部署的重点区域。2008年10月，日本正式参加苏丹维和，并且首次执行联合国维和行动的主体业务。除直接派遣维和人员参与非洲维和行动外，日本还多次向位于埃及等地的非洲维和培训中心派遣维和专家。

需要强调的是，日本参与以及扩展维和行动非常注重时机的选择。2010年1月12日，海地地震后，联合国立即呼吁会员国向海地提供全面援助，包括增派维和人员。日本政府随即于1月29日决定派遣350名自卫队队员(包括由190人组成的维和工程大队)参与“联合国海地稳定特派团”，以帮助这个加勒比岛国的重建工作。这是日本第七次派遣自卫队到海外维和，也是日本继2002年东帝汶维和之后时隔八年再一次将自卫队员派驻海外。由于时机选择巧妙，国际社会对日本此次的“高规格”派遣基本上没有任何异议。

(二)日本参与维和行动具有强烈的目的性

积极参与维和行动，可以使日本实现双重目标：“政治大国”——成为联合国安理会常任理事国；“普通国家”——拥有向海外派兵的权利。事实上，借助于参加联合国维和行动，日本已经成功地绕过《和平宪法》对他的限制，可以名正言顺地向海外派兵。同时，借助参与维和行动，日本可以不断提高其武器性能。有研究表明，日本军费从1987年起位居世界第三位，1993年上升为世界第二位，而90年代初期正好是日本参与维和行动的高峰期。就连日本著名军事评论家江烟谦介也承认：“日本已在不为人们所知的情况下成为军事大国。”

1991年的海湾战争中，日本主要向多国部队提供资金支持，却因未能参与安理会的决策过程而倍感失落，同时被西方媒体抨击为“纸上盟国”。可以说，在集体安全机制中缺乏“话语权”再次触动了日本争当安理会常任理事国的敏感神经。1991年12月，日本驻联合国大使波多野敬雄表示，“争取五年内成为安理会常任理事国”，若能实现，“等于日本被承认为世界政治大国”。这是日本首次公开提出“入常”时间表。1992年通过的“PKO法案”对日本的影响是多方面的：第一，与联合国维和行动挂上关系，得以提高日本的外交和军事地位，创造出完全独立的对外政策并为其根本的经济需要服务。第二，同联合国维和行动挂上关系，除了能使他获得重要地位和非常实在的影响外，还有助于消除日本国内外对其采取更加主动对外政策的抵制。第三，参与联合国维和行动，有助于解决宪法对日本外交政策的约束问题。

尽管日本拥有成为安理会常任理事国的诸多有利条件，例如日本是世界第三号经济大国，也是第二位联合国财政贡献国；日本在联合国系统中握有一些重要机构的领导权，等等。但是，多年来受种种因素的制约，日本在联合国维和行动中的贡献依然步伐缓慢，而这不利于日本“入常”目标的实现。联合国咨询机构2004年12月提出的报告说，推选安理会常任理事国成员时，应该优先考虑以下三个领域贡献度前三名的国家。这三个领域是：(1)向联合国缴纳的经费；(2)自愿提供的资金力度；(3)联合国维和行动的参与程度。日本在前两大领域的贡献度在亚洲名列第一，但是在联合国维和行动方面，长期每月只有30多人参与维和行动。因此，在日本政府内部，越来越多的人认为，有必要立即增派人员参与联合国维和行动，并应深入参与维和行动的主体职能。

虽然，日本政府已经开始了“大刀阔斧”的维和参与，但与其“人常对手”相比，日本的维和人员贡献率依然较低(见表2)。可以预计，日本将逐渐增强参与维和行动的能力，并将此作为其联合国外交的重要组成部分。具体来说，日本的“入常”措施可能包括：(1)在推进联合国改革中，确保日本应有的地位；(2)培养大量复合型的外交

官；(3)在联合国机构中，增加派遣日本职员的数量，并要想方设法提拔更多日本职员到高级职位上去；(4)增加参与联合国维和行动的人员派遣数量；(5)大力培养和派遣在争端后建设和平领域能够发挥日本特长的专家。总之，在维和行动中“有所作为”将成为日本联合国外交的重中之重。

需要指出的是，成为“普通国家”是目的，参与维和行动是手段。因此，对日本而言，在目标不变的情况下，实现目标的手段可以多样。例如，维和不仅包括联合国主导下的维和行动，还包括非联合国授权的维和行动。所以，在借联合国获得出兵权之后，2005年，日本政府决定向国会提交一项《自卫队海外派遣恒久法案草案》，希望国会审议批准其为基本法，允许政府在未能得到联合国决议许可的情况下，向海外派遣自卫队参与国际维和行动①。新法案规定，日本政府将有权随时派遣自卫队为多国部队提供支持，即使是在多国部队并未得到联合国安理会授权的情况下。该法案允许自卫队成员在海外采取主动性行动，如警告性开火、维持秩序、保护平民免受恐怖主义袭击等。该法案规定自卫队主要参与以下4个方面的国际合作：联合国批准主导的维和行动、国际大选监督和人道主义援救行动(不局限于自然灾害)、合法支持联合国授权的多国部队反恐行动、合法支持未经联合国授权的多国行动。新法案不仅允许自卫队，而且批准日本海岸警备队、有国际合作实践经历的警察和平民参与国际维和行动。虽然由于国内选举考虑，日本政府决定暂时搁置该法案，但是在条件成熟之后，该法案获得通过的几率还是很高的。

(三)“新保守主义”对日本的维和政策有强大的影响力

所谓日本“新保守主义”是当代日本政治生活中带有强烈民族主义性质的保守主义。20世纪70年代，在世界经济总体低迷不振的情况下，日本却始终保持经济的高速增长，国民的物质生活得到了极大改善，日本的社会思潮也相应发生变化。于是，日本国民对生活现状感到满意的民众急剧增加，在劳动者中间出现庞大的“新中间阶层”，即以都市“白领”为核心的中产阶级。据日本总理府“关于国民生活的舆论调查”显示，1959年回答自己生活水平属于“中”的占被调查者的73％，但到1964年一下子达到87％，1974年更高达91％，以后虽然有所增减，但大体维持在90％左右。日本舆论界把这种生活满足感称作“中流意识”，这是对现实生活基本满意的态度，也是一种维护既得利益的保守意识形态。

日本国民对保守政党及其政权的支持率逐步回升，日美安全保障条约和重整军备也为越来越多的日本人所接受。日本民族优越论作为新保守主义思潮的一个基本内核，正在普通国民之中蔓延开来，开始拥有越来越大的市场。1982年，民族主义意识强烈的鹰派保守政治家中曾根康弘上台执政，标志着新保守主义在日本正式登场。中曾根上台伊始，就鲜明地提出了进行“战后政治总决算，，的政治追求，强调应“毫无顾虑地以新的眼光重新认识以往的基本制度与结构”，“在世界政治中加强日本的发言权”，“使日本作为一个国家和民族在世界上堂堂正正地前进”。

日本新保守主义者的心理基础是日本民族优越论。据日本广播协会1983年所做的调查，认为“出生在日本好，，的人有96％，比十年前的1973年上升了35个百分点；认为“日本是第一流国家”的人为57％，比十年前上升了16个百分点。认为“日本国民比其他国家国民更加优秀，，的人为71％，比十年前上升了11％。因此，在“自我特殊论”、“种族优越论”等日本民族意识的影响下，“国际贡献”、“全球责任”、“大国抱负”等词汇反复出现在日本的战略构想中。正如日本传统保守主义代表人物吉田茂所言，“日本人是富于冒险精神的国民，而且他们的眼界决不会仅仅陷于日本这个范围，”“对于今天的日本来说，最重要的是，抱有理想，并且到广阔的世界中去寻求舞台。”中曾根也盛赞日本的独特性，“两千年来，一个民族同住一个岛上，使用一种语言，创造一个国家。像这样的一个国家、一种语言、一个民族的例子是他处所没有的。”

但是，冷战结束后，日本出现了政治危机、经济危机与社会危机，即中曾根康弘所称的“三种泡沫的破灭”。在此背景下，新保守主义以另一种极端的方式在日本急剧扩大。自由党代表小泽一郎在1993年出版的《日本改造计划》一书，全面描述了新生代政治家的新保守主义理论，即对内主张“政治改革”，对外倡导“普通国家论”和“国际贡献论”。本质而言，新保守主义就是带有浓厚“鹰派”色彩并具有强烈“大日本主义”观念的意识形态，是日本新民族主义和新国家主义的翻版，其实质是要唤起“民族自尊”，树立新的“精神支柱”和“大国荣誉”。作为一种政治哲学，新保守主义在对外政策上态度强硬，逐渐废除了“一国和平主义”思想，并全力以赴拓展国家利益。据日本《朝日新闻))1991年11月的调查，72％的日本人主张日本应在国际社会上发挥领导作用，64％的日本人认为日本应成为安理会常任理事国。

新保守主义思潮的兴起，使日本在谋求政治大国的道路上采取果断措施，不顾许多国内外人士的反对，积极参与国际事务，特别是联合国维和行动。新保守主义人士认为，这样不仅为日本升级军事力量找到一个借口，同时也加快了日本争当联合国安理会常任理事国的步伐。一些新保守主义人士甚至将参与维和行动作为修改宪法的重要原因。例如，东京大学教授北冈伸一认为，“日本宪法条文中有许多规定还不确切，其中最主要的是第九条，第九条的前半段和后半段相互矛盾。后半段不保持战争力量的规定，不但世界各国绝无仅有，而且也违反《联合国宪章》的原则。联合国的主要作用就是维护世界和平，消除热点地区纷争，如果世界各会员国都不拥有军事力量，维和部队就无法派遣，联合国的使命根本不能完成。”对此，小泽一郎等新保守主义代表人物主张，应该在日本宪法第九条第二款后追加第三款，其内容主要是拥有维护和平责任的自卫队可以接受联合国的邀请参与国际维和行动。

(四)日本的维和环境相对复杂

相对复杂的维和环境主要表现在：一方面，日本有强烈的维和意愿和经济实力，而且国际社会也需要日本在维护世界和平与安全方面做出贡献。一般而言，维和机制为参与国之间的军事交流与合作提供了制度保障，同时能够增进维和人员在极其艰苦条件下的亲近感。东北亚是信任感相对缺乏、安全机制相对脆弱的地区，中、日、韩三国共同参与维和实践有利于增进亲近感，化解彼此之间的猜疑和误解。例如，在东帝汶任务区，日本自卫队已经与韩国部队开展了友好交流活动——韩国军队为日本非作战军事人员提供安全保障。这也是在联合国维和行动中，日韩两国合作的首例。目前，中日两国的维和交流与合作相对不足。在两国所参与的全部维和行动中，只有“联合国莫桑比克行动”、“过渡时期联合国权力机构”、“联合国苏丹特派团”等少数行动，中日两国共同参与。因此，加强中日在维和实践中的互动，有利于增加双

方军事乃至政治互信。

另一方面，国际社会对日本参与维和普遍心存戒心，如果日本表现得过于积极，会增加国际社会对日本维和用意的警惕和担心。例如，2001年日本修改“PKO法案”之后，一些国家立即谴责日本，认为这是危险和令人忧虑的举动。此外，国际社会非常不满意日本处处“唯美国是瞻”的联合国政策。冷战时期日本所开展的联合国外交——无论是加入联合国，还是当选安理会非常任理事国，抑或谋求安理会常任理事国，都离不开与美国之间的合作。换言之，日本所标榜的“以联合国为中心”外交一直是“以美国为中心”为基础的。由此，日本在开展联合国外交时，往往看美国的脸色行事，采取追随美国的立场。据日本学者统计，从第十一届联大到第十七届联大期间，日本在国际冲突问题上与美国站在同一立场的占94％，在其他问题上占89％。日本在联合国的投票行动，被讥讽为美国的另一张票。日本的维和政策同样缺乏独立性，仍从属于其对美外交政策。一个鲜明的例子是，在美国维和参与意愿不强的同时，日本的维和参与意愿也在下降；日本参与维和行动最频繁的90年代初期，恰好是美国维和实践的活跃期。可以预计，日本对美亲善的外交政策在中短期内难有大幅调整，其外交政策独立性的缺失和鲜明的美国特征，将从本质上限制日本在联合国机制内发挥更加积极的作用，这也是日本维和环境相对复杂的重要原因之一。

三、结语

日本在全球的实力地位，必然要求联合国权力结构能够客观反映出日本的权重和价值。日本政府指出，“在联合国的框架内积极参加维和行动等以国际安全保障为目的的行动和保卫国家同样是第一位的任务。”但在实际行动中，这“第一位的任务”也是分层次的，即增强日本利益是目标，参与维和行动是手段。

长期以来，日本在联合国作用的发挥主要集中在经济、人权等低政治领域，而其在军事安全领域发挥作用的任何抱负都当即遭到国内外舆论的强烈反对。所以，日本积极参与联合国维和行动，首要目标通过联合国框架突破日本宪法对自卫队的各种限制，使自卫队能够真正像其他国家的军队一样合法地参加海外军事活动，以达到其所谓进入“普通国家”行列的目的，并在此基础上最终实现成为安理会常任理事国的大国夙愿。因此，参与维和行动对日本而言具有浓郁的功利主义色彩，而这显然不利于日本“和平大国”形象的树立，并在一定程度上增加了国际社会对日本维和动机的不信任感。

目前，在联合国维和行动改革的关键时期、在联合国筹备下一轮“入常”的关键时期，日本已经开始调整其参与维和行动的战略和策略。在中长时期内，需要国际社会继续密切关注的相关问题是：(1)日本深入参与维和行动拥有哪些限制因素和比较优势，日本是否拥有充裕的维和资源?(2)日、美等西方国家会通过何种方式影响联合国维和行动改革的进程和内容，日、美之间是否有利益分歧?(3)日、美等西方国家所支持的多国部队维和模式是否会影响联合国维和行动的权威性，而这样的结果如何影响日本的国家利益?总之，研究日本维和政策的脉络与特性，是洞悉日本外交特性以及集体安全走势的重要平台。

参考文献：

[1]金熙德．日本外交与中日关系

20世纪90年代新动向[M]．北京：世界知识出版社，2001