强化建设用地审批监管 促进经济社会科学发展

刘会和

加强建设用地审批监管，是深入贯彻落实科学发展观，加快经济发展方式转变的重要举措；是提高土地集约利用水平，落实最严格的节约用地制度的有效途径；是统筹保护耕地与保障用地关系，促进经济社会科学发展的迫切需要。笔者对建设用地审批监管存在的问题、产生的原因及预防措施进行了探讨，以期对建设用地审批监管工作有所启示。

加强建设用地审批监管的做法

建立健全公示制度。建立土地利用总体规划公示制度。健全土地划拨、出让结果公示制度。建立建设项目用地批准文件公示制度。

落实内部会审制度。对建设项目用地预审、农用地转用和土地征收审批、供地许可、临时用地审批等事项通过会审会集体研究决策，执法监察和纪检机构参与会审，对存在违法行为的项目实行“一票否决”。参与会审的人员对会审意见签字负责。编制或者修改土地利用总体规划、拟订土地利用年度计划草案、制定基准地价和确定协议出让土地最低价、确定土地使用权出让底价和拍卖挂牌起始价、对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚等事项都按要求纳入集体决策的范畴。参与集体决策的人员对集体决策的结果签字负责。

严格审批管理把关。包括控制用地总量、调整供地结构、严格供地方式。、明确合同约束、强化批后监管、实施网上监管等七项措施。

建设用地审批监管存在的问题及原因

建设用地审批项目点多面广，历史遗留问题较多，处理难度大。近年来，各级国土资源部门虽采取了一系列措施，取得一定成效，但仍存在一些的问题。

土地管理法有待完善。当前，农村宅基地管理的专门法律法规数量很少，现行法律法规对宅基地管理方面也未做出较为具体的规定，造成实际工作的被动。例如宅基地申请条件的界定问题，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《湖南省实施〈土地管理法〉办法》等仅作了 “农村村民”、“一户一宅”等原则性规定，缺乏可操作性。而农村居民申请宅基地的形式复杂多样，没有专门法律法规作依据，在实际工作中许多情况难以准确把握和向群众解释。

用地定额指标不全面。目前，国家和湖南省对工业项目和部分基础设施项目出台了明确的用地定额指标规定，但对大型商业城等经营性项目、国家机构办公和业务用房项目、各类学校和医院建设、社会福利性项目等，尚没有明确的用地定额指标控制规定。国土资源部门在审核审批此类建设用地项目时，没有权威性依据，用地随意性较大。

批后监管工作需加强。建设用地批后监管是建设用地审批监督管理工作的重点和难点。批而未用、不批即用、少批多用、改变用途、改变规划条件等问题仍旧存在。特别是在农村宅基地管理方面，一户多宅、未批先建、乱搭乱建、建新不拆旧等现象还时有发生；工业用地不能如期开工、竣工等违反土地出让合同的情况在一定程度上存在；经营性建设用地在使用过程中擅自转让、改变用途、随意改变容积率等问题较为突出。

闲置土地处置不到位。随着城市化进程不断加快，大量使用土地，土地闲置问题越来越突出。 2010年 8月19日，国土资源部公布了全国违法违规土地清理数据：全国上报房地产违法违规用地宗数3070宗，面积约18.84万亩，其中闲置土地2815宗，面积16.95万亩。由于闲置土地成因复杂，处置工作政策性、利益性强，稍有不当，有可能会引发行政复议，甚至行政诉讼，影响社会稳定，因此处置难度较大。

监管体制机制不健全。政府职能部门之间配合不力，直接影响着建设用地审批监管制度的落实。在实施核查和竣工验收时，不仅需要规划、城建、房产等部门的积极配合和相互支持，而且需要专业技术人员参与。但部门之间或技术协作单位之间往往各自为政，难以统筹协调。此外，目前的管理体制和经费保障机制还不适应全程跟踪监管的需求。

加强建设用地审批监督管理的建议

实行最严格的土地管理制度，落实节约集约用地政策，不仅要严格控制建设用地增量，而且要盘活挖潜存量建设用地，努力提高土地利用率。对于建设用地的开发利用和管理，既要严格用地项目的立项审批和产业准入，严把建设用地供地审批关，又要加强建设用地批后监管，从强化建设用地合同管理入手，完善和落实建设项目竣工验收制度，实施全程监管。

提高思想认识，转变传统观念。各职能部门要认真学习国家的土地管理和节约集约用地政策，深刻领会加强建设用地审批监管的重要意义，提高思想认识，切实转变用地和管地的传统观念，增强做好建设用地审批监管的责任感和紧迫感。同时要加强政策法规宣传，增强社会各界依法用地和节约集约用地的意识，引导用地单位依法依规用地，提高建设用地利用率。

完善法律政策，促进依法管理。建议完善相关法律法规政策，填补立法空缺。建议尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》等法律法规。如农村村民新建住宅审批条件、人均用地标准以及建设程序规定，尤其是对申请宅基地的资格界定的细化。其次建议省政府统一出台针对历史上遗留的如移民户、拆迁户等宅基地管理的办法和政策。此外，建议健全建设用地项目用地定额指标制度。除对工业项目等明确限定投资强度、容积率、建筑系数等指标以及开发进度等要求外，尽快出台其他各类建设项目控制标准，如对大型商业城等经营性项目用地、国家机构办公和业务用房项目用地、各类学校和医院项目用地等，也应制定参考控制指标。

创新监管手段，提升监管水平。建立土地审批权责统一的责任追究制度。对上报的农用地转用、土地征收等审批事项，涉及的用地是否符合土地利用总体规划、是否超年度用地计划、是否未批先用以及耕地占补平衡、基本农田补划、补偿安置情况的真实性和合法性，建立分管领导负总责，承办人员负具体责任的工作责任制。

构建“一张图”土地利用综合监管平台，运用科技手段强化土地审批监管。以第二次全国土地调查形成的全市土地利用现状、农村土地权属和基本农田数据成果为基础，将影像图、地形图、土地利用总体规划图、基本农田保护图、区片价位图叠加形成底图，结合行政审批，及时录入农用地转用土地征收审批的时间、耕地占补平衡、用地类型和界址点坐标等数据和征收土地、招拍挂供地、地籍确权、土地登记每个环节的相关信息，以及违法用地处罚、补办和建设项目改变用途等，形成 “批、供、用、补、查”一体化管理的综合监管平台，实现 “天上看、地上查、网上管”的三维工作格局，实现从土地征收转用审批、土地供应、出让合同签署到权属变更，从土地执法巡查信息到查处整改结果反馈、从土地初始登记到商品房预售和在建工程抵押转让的全过程监管。

加强基层国土资源所建设。基层国土资源所是与建设项目距离最近的部门，了解辖区内建设用地项目情况最迅速、最直接。应充分调动国土资源所监管的积极性，提高基层工作人员的业务水平和监管能力。上级国土资源部门定期将各类行政审批的建设项目通知基层所，基层所再定期反馈建设项目的用地情况。并改革财政供给体制，增拨专项工作经费，解决好一线巡查监管工作人员的生活保障。

强化执法监察，完善监管机制。完善土地违法行为发现机制。强化卫片执法检查，严惩违法违规行为。落实土地执法监察动态巡查责任制，明确和细化巡查责任，严格实施目标考核。健全乡镇、村执法监察信息员、协管员制度，完善社会监督机制，构建“横向到边、纵向到底”的执法监察网络。其次，要完善土地违法行为报告机制。对本地区内的土地违法态势、土地违法数据要定期进行统计分析并及时向本级政府和上级国土资源行政主管部门报告。

完善土地违法行为查处工作机制。包括案件督办制度和土地违法公开曝光制度。将典型违法案件曝光工作制度化、定期化，至少每半年向社会公开曝光一批典型违法案件。将发生两次以上违法行为或违法行为性质恶劣、后果严重的单位或个人列入“土地违法记录单”，通过金融业统一征信平台向当地金融机构通报，并向社会公示。

建立和落实违规违约用地的责任追究制度。因监管不力，对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处，对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查等，造成违法违规用地，致使一个年度内本行政区域违法占用耕地面积达到新增建设用地占用耕地总面积15%，或者虽未达到15%，但造成恶劣影响或其他严重后果的，严格依法追究监管人员和用地单位的法律责任。

坚持部门联动，落实共同责任。完善建设项目竣工验收联动机制。国土资源、规划、城建、房产等职能部门要在政府的统一领导下，形成部门协作、联动监管机制，共同抓好建设项目竣工验收工作。要把建设项目依法依规、节约集约用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况作为项目竣工验收的重要内容。建设项目没有国土部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，规划、城建、房管等部门不得通过项目竣工验收。

建立违法案件查处部门联动机制。积极主动争取人民法院、人民检察院、公安机关、监察机关的支持配合，确保土地违法案件查处到位。定期召开联席会议，通报案件查处情况、研究土地违法形势、协调解决工作配合上存在的重大问题、制定预防和查处土地违法的措施。完善与同级人民检察院、公安机关、监察机关移送案件的工作制度，细化移送程序，规范案件移送工作。

建立遏制土地违法行为部门联动机制。完善相关工作制度，做到对未取得合法用地手续的建设项目，不办理项目审批、核准，不办理建设规划许可，不发放施工许可证，不通电、通水、通气，不受理土地登记申请，不办理房屋所有权登记，不发放贷款，不办理企业注册登记。

（作者系娄底市国土资源局党组书记、局长）