向隐藏大地深处的“毒瘤”开刀

湖南省是矿产资源大省，素有“有色金属之乡”、“非金属之乡”的美称，现已发现各类矿产141种，占全国已发现矿种的70%。现有各类矿床（点）6000余处，其中特大型矿床8处，大型矿床105处。现有各类矿山8000余家（其中部、省级发证矿山2036家），矿山从业人员38万余人，年产矿石量2亿多吨，矿业及相关产业产值约占整个工业产值的四分之一。但由于湖南省小矿山数量多，矿业开发历史悠久，开发强度较大，矿产资源储量消耗速度较快，经过多年开采，一些小矿山本矿区范围内资源已枯竭，超深越界开采国家或国有大矿资源现象一直较为严重。这些矿山的超深越界行为不仅破坏浪费资源，造成严重的安全隐患和地质灾害隐患，损害国家或其他矿山企业的权益，还带来一系列社会问题，已成为影响和破坏湖南省矿业秩序的一个“毒瘤”。有效预防和遏制矿山超深越界开采，对湖南省矿业经济的持续、健康发展具有重要意义。

现状

超深越界开采行为在矿山企业（有证矿山）的违法行为中一直占有较高比例，是湖南省矿山企业一种较为普遍的矿产开发违法行为。自2005年国务院决定全面整顿和规范矿产资源开发秩序以来，省委、省政府和厅党组一直高度重视此项工作，省委常委会、省政府常务会议先后听取专题汇报。湖南省也一直将打击矿山超深越界作为整顿规范矿业秩序的一个重点，除坚持日常动态巡查，重点打击和个案查处以外，专门部署开展了一系列整治行动，责令矿山退回本矿区范围内开采，予以经济处罚，并关闭整合了一部分超深越界矿山。但由于多方面的原因，湖南省矿山超深越界多发势头并没有从根本上得到遏制。针对矿山超深越界问题，2010年8月，省政府更是下定决心，不惜花费大量人力、物力、财力，在全省开展了为期一年的整治矿山超深越界专项行动。在整治矿山超深越界专项行动中，全省组织专业技术单位排查实测矿山企业5566家，发现超深越界矿山906家，超深越界矿山占实测矿山的16%，这还不包括部分存在超深越界但未被发现的矿山。

总体而言，矿山超深越界具有以下三个明显特征:

一是隐蔽性。已发现的超深越界矿山绝大多数是地下开采，由于地下井硐因积水、不通风、垮塌等原因，造成超深越界取证艰难，加之有的矿山业主采取各种欺骗、隐瞒手段，妨碍执法人员实测取证，使超深越界的发现更是难上加难，因此，超深越界行为具有较强的隐蔽性。

二是反复性。很多矿山超深越界被发现查处到位后，过段时间又擅自打开在越界处的密闭，或另外开辟巷道再超深越界。有些矿山已是多次处罚，多次越界。

三是利益的复杂性。对很多反复超深越界的矿山，多次查处，多次提请地方政府关闭，但总是关不下，关不了，一个很重要的原因就是矿山利益的复杂性。国企与地方、小矿与大矿的利益冲突，土地补偿、农赔等问题错综复杂，一些小矿山涉及群众就业、集体入股，一些干部充当超深越界矿山保护伞等。

超深越界矿山最突出的在以下三个领域：

一是国有或国有控股大矿周边的小矿山。如在郴州黄沙坪矿区、香花岭矿区、柿竹园矿区，娄底锡矿山矿区、金竹山矿区，衡阳耒阳煤矿区等矿区，一些小矿山长期超深越界偷采、盗采国有矿山资源，是湖南省矿山超深越界的重灾区。

二是小煤矿。湖南省小煤矿数量多、规模小，小矿向国矿超深越界，以及小煤矿相互之a间超深越界问题十分突出，且普遍存在严重的安全隐患。专项行动中发现超深越界小煤矿388个，占全部煤矿的40 %，占全部超深越界矿山的43 %。如耒阳市，境内小煤矿数量多，很多又分布在国有煤矿周边，超深越界也最为严重。2010年5月，据有关部门对耒阳市78个小煤矿检测，68个存在超深越界行为，占检测煤矿的87%。其他如娄底金竹山煤矿区、攸县黄兰煤矿区的小煤矿超深越界行为也十分普遍。

三是小矿密集地区。如花垣铅锌矿区、花垣锰矿区、鲁塘石墨矿区、沅陵柳林汊金矿区等，在整治之前的情况多是有矿无界，巷道相互贯通，安全隐患十分突出。

就超深越界的种类而言，基本上可以分为以下三类：

一类是井口越界，而采区在本矿区范围内。这类越界是一种情节较轻的违法行为，且主要是历史原因或测量误差等造成的。随着矿业权实地核查及办理扩界，除少数无法办理扩界的矿山以外，此类越界行为也越来越少。

二类是部分运输巷道或风巷越界，而采区在本矿区范围内。造成这类越界的原因很多，可能是测量误差造成的，也可能是曾经越界开采过资源，但后来只作为巷道使用，还可能是地质条件需绕道避让危险地段等原因，另有极少数情况是相邻矿山之间的“借道”。

三类是超越本矿区范围开采资源。这类超深越界是最常见、最典型也是情节最严重的违法行为，存在的安全隐患极大。

原因

利益驱动。超深越界开采国家或其他矿山的资源，既可获得巨额非法利润，还可避免交纳矿业权价款、矿山地质环境治理备用金等税费。尤其是随着矿产品市场价格的不断上涨，在利益诱惑下，一些矿山业主不惜铤而走险，顶风作案。有些矿山甚至本矿区范围内资源留着不采，先超深越界开采。高额利益的驱动是矿山超深越界的基本动因。

资源枯竭。湖南省小矿山数量多，经过多年开采，一些矿山本矿区范围内资源已枯竭，很多周边又设置有矿权，已没有扩界余地。而在办理采矿许可证延续登记时，一些技术单位帮助采矿权人编制虚假储量报告，骗取延续登记，导致这些矿山不能及时关闭，超深越界就成为其生存下去的唯一途径。从日常监管情况看，一些反复超深越界的矿山很多属于这一类型。

矿业权设置不合理。部分矿区矿山数量过多，布局过于集中，矿区范围过小。如攸县黄兰矿区、耒阳煤矿区，整合前的花垣铅锌矿区、鲁塘石墨矿区、临武三十六湾矿区等。整合前的花垣铅锌矿区、鲁塘石墨矿区有几百个矿山（包括地方认同的矿井），这些矿山基本上没有矿区范围的概念，见矿挖矿，相互超深越界。矿业权设置不合理主要是历史上形成的，自从2005年开展整顿和规范矿产资源开发秩序行动以来，设置新的采矿权已严格控制。通过资源整合，矿山数量也大幅减少，但仍存在一些矿区历史上形成的矿山数量过多、面积过小等问题。

监管不到位。一是缺乏部门联动。对矿山超深越界行为，按规定国土资源、安监、煤监、煤炭等部门都有监管职责，驻矿安监（煤监）员有及时报告、制止的义务，但现在超深越界的监管责任都往国土资源部门推。二是处罚偏轻。对超深越界行为，一般都是处以罚款，在越界处打好密闭，没有没收违法所得或只没收了一部分违法所得，让超深越界矿山有利可图，不足以制止违法行为。三是关闭矿山难。地方政府由于当地经济发展、群众就业、社会稳定等因素，关闭矿山的积极性不高。有些矿山是当地群众集资入股，涉及人员多，利益关系复杂，有些矿山有干部参股，等等，导致一些严重超深越界的矿山本应关闭而未关闭。

办理扩界手续时间过长。矿山申请调整矿区范围需提供资源储量报告、开发利用方案、地质环境影响评估报告、采矿权价款评估报告等，有些还要层层上报，层层审批，从申请到发证最快的也要半年，多则二三年，办理扩界手续时间过长，导致一些矿山边申报边开采。

其他原因。如历史上形成的井口或部分运输巷道布置在界外；54坐标转换为80坐标，过去测量仪器落后或测量误差造成部分巷道越界等。

对策

大力进行资源整合。过去几年的实践表明，对一些小矿山数量过多或相互超深越界的矿山，通过资源整合，减少矿山数量，优化矿山布局，扩大矿区范围，可以从源头上减少超深越界的发生，且可避免直接关闭矿山遇到的阻力和带来的各种负面影响，是有效预防和遏制矿山超深越界的好办法。如郴州鲁塘石墨矿区、临武三十六湾矿区以前都是小矿山密布的矿区，也是湖南省有名的矿业秩序混乱地区，通过资源整合成一个采矿权，彻底解决了矿区超深越界问题。这几年来资源整合工作中的一些好作法、好经验，值得在全省总结推广。

资源置换或划转。国有大矿与周边小矿山通过资源置换重新划定矿区范围，或国有大矿让出部分边、浅部资源给小矿山开采。对一些超深越界开采国有大矿资源的小矿山，由于国企与地方的利益冲突，或小矿山涉及大量群众入股等原因，短期内无法全部关停的情况下，通过资源置换或划转的形式解决小矿山超深越界问题是一种有益的探索，在永兴县复和煤矿区也有成功的先例（该矿区通过资源置换重新划定国有大矿与周边小矿的矿区范围，并将9个小矿山整合成2个采矿权）。资源置换或划转的关键是能否获得国有大矿及其主管部门的同意与支持，此外就是地方政府如何确保小矿山今后不再出现超深越界。

严厉打击，关闭一批超深越界矿山。始终保持打击超深越界的高压态势，进一步加大处罚力度。对一些超深越界屡禁不止，或情节特别严重，或存在重大安全隐患且整改不到位的矿山，依法予以关闭。对发生了重大安全事故的超深越界矿山，坚决立即予以关闭。

严格储量管理。对本矿区范围内资源枯竭、长期超深越界开采的矿山，严格把好资源储量关，采矿许可证到期后不再办理延续登记，依法关闭，从源头上杜绝超深越界行为。严格规范技术单位编制的资源储量报告，对弄虚作假的，取消相应从业资质，并进行经济处罚；情节严重的，追究法律责任，

加强部门联动、实行信息共亨。加强国土资源、安监、煤监、煤炭管理等职能部门之间的联动，各相关部门在履行自身职责的同时要相互配合，联合执法，形成工作合力。发现矿山超深越界行为，应及时相互通报。探索建立国土资源、安监、煤监、煤炭管理等部门对各自掌握的矿山井上井下对照图、采掘工程平面图及各种图件的定期核对制度，及时掌握矿山最新开采现状。

简化扩界程序。对具备扩界条件的矿山，在申请调整扩大矿区范围时，尽量缩短编制各种报告的时间，简化审批程序，指导、帮助矿山及时办理好新的采矿许可证。

妥善解决井口超高、运输巷道越界等问题。对矿山历史上形成的井口超高、运输巷道越界等问题，在办理采矿许可证延续登记时，凡具备扩界条件的，一律要求扩进到新的矿区范围内，并不再重复编制相关报告。对不能扩界的（如井口或部分运输巷道在他人矿区范围内），需另外开掘井口或巷道。如重新开掘井口或巷道费用过高或客观上不可行，秉着减轻企业负担和实事求是的原则，在确保不存在安全隐患和不越界开采资源的前提下，相关矿山之间签订安全生产协议，由国土资源、安监或煤监、煤炭管理部门联合予以认可。

建立完善超深越界矿山档案制度。在全省整治矿山超深越界专项行动过程中，对近年来发现有超深越界的矿山，以县市区为单位，建立了超深越界矿山档案，记录了矿山超深越界的时间、次数、严重程度、处理情况等。档案资料今后要定期更新，长期保存，作为矿山今后是否能通过年检、延续登记、变更登记、是否关闭的重要依据。

（项目课题组成员：范荣华、余少华、李军、陈亚赞、阳金保、刘五一）