完善慈善事业的法律制度 提高公民的捐资意识

王小薇

改革开放后，我国的慈善事业从无到有、发展迅速。经济的快速发展为慈善事业提供了巨大的潜在资金来源，通过舆论宣传引导，公众的公益价值观念进一步加强，慈善活动和志愿服务日趋活跃，参与慈善捐赠的公民和法人不断增加。因此发展公益慈善事业的政治经济基础和法律、道德文化环境都在逐步完善。我国的慈善事业发展仍严重滞后于现实需求，存在着总体规模小、法律体系不完善、公益文化土壤贫瘠等诸多问题。是阻碍慈善事业发展的因素之一。

一、我国慈善事业概念模糊问题

需指出的是，由于中国经济社会文化等正处在急剧转轨之中，现行意义上的慈善概念仍带有旧体制痕迹下非自愿或半自愿的特征。因此，目前在中国理论界关于慈善事业的概念很难有一个确切、统一的定义。这种模糊性的慈善事业源于慈善组织的多样性，尤其是官办慈善组织所占据的主导地位，也是导致中国慈善事业步履维难的要因之一。中国人慈善意识的普遍缺乏，其深层次的原因是中国没有形成现代财富观与现代慈善观。出于怕露富、怕惹麻烦的财富安全方面的心理，不少富人不愿公开真实姓名和身份捐赠。企业则存在着以宣传的功利性为目的而非单纯的回报性、责任性的捐赠心理，个别人还把慈善当作谋取社会政治资本的手段。许多普通人则不知去哪里捐赠、如何捐赠、因对捐赠真实去向的怀疑而不愿捐赠等等。

总之，慈善理念混杂，财富价值观与慈善价值观多元化，慈善文化缺失。这根源于国家对慈善、慈善事业概念的定位不明确，慈善组织民间化、组织化运作的偏离，以及对慈善的社会宣传和引导不够等。我国公益慈善基金占比不到0.1%，这与我们国家的地位不相匹配，也有愧于中华民族几千年来扶危济困、乐善好施的传统美德。

二、在慈善基金的运行监管中存在问题

目前在我国一些公益慈善基金的运行监管中存在着以下现象：一是背离慈善基金的公益性本质和捐赠人意志，违规运用资金，置慈善基金以高风险状态，并使得大量的公益慈善项目得不到资金支持；二是慈善基金会内部组织规范缺失、外部监督主体弱化，导致基金组织高层管理者权力过于集中且缺乏必要监督；三是财务管理混乱，会计信息缺乏透明度，造成基金会内部管理的无计划、高成本和低效益。

三、政府观念和职能定位偏差

改革开放后，中国经历了从计划经济向市场经济的巨大转变，很多领域政府让位于市场，实现了政府和市场的双重调节。但我们发现，即使只在公共产品和服务领域，政府仍然有些力不从心。从横向看，各项措施尚未覆盖全社会的弱势群体，从纵深看，个别措施即使达到了广度的要求，保障力度也非常有限。

四、慈善制度的缺陷

1.相关法律制度的缺失。我国尚未形成一套完整的推进公益慈善事业发展的法律体系。有关捐赠行为的税收优惠非常笼统；对非公募基金的发展、慈善投资及税收优惠等方面的规定则是空白。过低的免税比例严重抑制了捐赠者的积极性，也是造成我国慈善事业发展滞后的根本原因。

2.公益慈善组织的用人和监管机制存在问题。由于慈善活动的非盈利性，加之政府监督主体缺位，因此对基金会的高管层缺乏行之有效的考核评价指标和激励约束机制，基金会运行既无压力又无动力。因此，在慈善组织中频频出现问题也就不足为奇了。

五、公益文化土壤的贫瘠

我国改革开放以后，在物质逐渐发达的同时，不少人的精神家园却渐趋荒芜，中华民族几千年来乐善好施的传统美德似乎离人们越来越远，国内企业和个人的自愿性捐赠还非常不足。而以企业和个人名义命名的私募基金发展缓慢，偶有名人成立的私募基金会出现，便有媒体竭力吹捧，难免炒作之嫌，舆论更关注的似乎是名人本身，忽视甚至背离了慈善基金成立的初衷。

六、突破环境因素制约，

促进我国公益慈善事业的发展

1.扭转政府观念偏差，重新定位政府职能

近年来，遵循“精简高效”、“转变职能”、“有所为有所不为”等原则，我国的政治体制改革取得了相当进展。为此，政府部门必须切实转变观念，对政府职能客观定位，对政府能力合理估计，对政府权利适当限制，让出部分公用和公益事业领域，按照权利和义务对等原则，既放权，又放钱，通过税收优惠和其他制度安排鼓励和引导慈善组织在收入分配领域的作用，以部分地减轻政府的负担。

2.完善法律法规体系，为慈善事业发展创造良好的法律环境。

公益慈善事业的当务之急是大力推进慈善事业基本法的研究和制订工作，形成完整的慈善事业法律体系；同时改革和完善与慈善捐赠相关的法律条款，为发展慈善事业创造良好的法律环境。

a.通过慈善事业基本法的制订，明确公益慈善组织的法律地位、慈善事业的主管部门和监督机制、慈善捐赠的主体，明确捐赠人、受赠人和受益人的权利义务，推进地方政府制定相关的法规和规章，形成促进慈善事业发展的多层次的法律框架体系。规范和简化社会团体、民办非盈利组织和基金会的登记手续，提高办事效率。

b.尽快出台与公益基金的慈善投资和扶贫贷款等行为相关的法律制度，通过免税等措施鼓励慈善基金探索资本运营和保值增值的新途径，实现公益基金的可持续发展。

c.改革目前的企业和个人所得税法，一方面逐步提高公益救济性捐赠的免税比例，激发各类主体的捐赠积极性；促进我国慈善事业的发展。

七、文化市场的培育

在慈善事业的发展过程中，法律制度和公益文化相辅相成、缺一不可：完善的法律体系为公益文化市场的发展提供示范引导和制度约束，通过提高公众对法律法规的认同度来改善法律执行的效率和效力。

1.政府应积极引导和广泛宣传，从创建和谐社会的战略高度，将慈善文化建设纳入社会主义思想道德教育和精神文明建设的部署和规划中来。

2.要特别强调大众传媒在舆论导向上的重要作用。报刊杂志、大力宣传扶贫济困、诚信友爱、乐善好施、奉献社会和他人的良好风尚，引导公众树立正确的财富观、价值观和公益观，自觉加入公益事业中来。

3.大力发展志愿服务组织（义工组织），培养公众的社会责任感，弘扬关爱他人、奉献社会的良好社会风气。引导更多的主体参与志愿服务；以社会救助、优抚助残、环境保护、法律援助等为重点服务领域，促进志愿服务活动的经常性和制度化。

八、引导和培育慈善组织的健康发展

1.按照国家鼓励、社会参与、民间自愿的方针，大力培育城乡各类慈善组织，鼓励企事业单位和个人参与慈善活动，促进民间慈善组织的发展。

2.改革公募慈善组织的用人制度，完善人力资源管理。通过用人制度改革将具备强烈责任心和正确的公益价值观、具有专业知识和丰富实践经验的人才充实到公募基金会的管理层中来；通过在职培训等形式提高慈善组织工作人员的整体素质。

3.加强自律和他律，完善监督制衡机制，规范慈善组织的管理和运营，提高慈善组织的公信力。通过法律制度的完善，强化多重外部监管机制，通过慈善组织内部组织机构的规范、规章制度的完善等措施，对慈善组织管理者制定必要的、切实可行的考核评价指标和激励约束机制，逐步改变目前的监督主体弱化甚至虚置的状况，提高慈善组织公信力，促进其持续健康发展。

慈善事业是对政府公共支出不足的有益补充，对经济社会的协调发展无疑起到安全网和减振器的作用。为促进慈善事业的发展，政府的观念和行为最为关键：一方面要彻底转变“全能政府”观念，让出部分公用事业领域给慈善组织，从税收优惠等方面提供制度保障，另一方面从道德层面对公益文化的发展积极引导，并辅助于志愿服务组织建设及慈善组织监管体制的完善等措施。这样才能真正发挥慈善事业在促进我国公民社会的发展，完善社会保障体系，从而推动我国慈善事业的发展。