慈善救灾的实践与思考

张心国

我们应该明确地认识到，救灾事大，救灾工作必须以政府为主导。且不说历史上灾害与赈灾在社会发展和朝代变迁中发挥着多大的作用，就现代社会发展的历程来看，这一前提都是很难改变的。之所以如此，原因在于：一、救灾工作涉及人的生命，人命关天，对生命的保护与关注是执政为民的第一要务；二、救灾工作涉及政治、经济、军事、外交、文化等各个领域，是恢复经济、保障民生和社会持续发展的重要且庞大的系统工程；三、实践证明，在重大的救灾活动中，哪级政府如稍有松懈和怠慢或指挥不力，重者引发政治动荡，影响甚至危及政权的稳定，轻者动摇政府领导人的公信力和威望；四、救灾活动已成为各国军事在非传统安全领域增强互信与合作的国际外交途径；五、国家赋予政府的职责，所建立的资金、物资保障机制以及政府部门强大的运转机制决定了政府是救灾的主渠道。

在救灾工作领域内，救灾捐赠属自然灾害救助工作范畴。2010年9月开始施行的国务院《自然灾害救助条例》，规定了灾害救助工作必须遵循“以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则”；明确了“国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动”；确立了“红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织依法协助人民政府开展自然灾害救助工作”的地位和职责。这是对我国救灾捐赠工作几十年来实践和发展过程的总结，也是指导救灾捐赠工作的根本方针和政策。

如何做好救灾捐赠工作，必须对救灾捐赠工作发展历程、有关政策和工作原则、中华慈善总会如何开展救灾捐赠有所了解。以下将就这三个层面做些回顾与介绍，供大家参考。

救灾捐赠工作发展历程的简要回顾

新中国成立以来，灾害救助工作一直由内务部负责。文革结束，原内务部恢复更名为民政部后，这项工作仍归民政部负责。长期以来，其工作方针是立足于“生产自救”和“辅之于国家必要的救济和扶持”。社会互助领域局限于小范围的邻里乡亲、集体之间的互助，开展全社会大规模的救灾捐赠无从谈起。上世纪八十年代，民政部打破禁锢，首先从接受国际援助为突破口，开辟了救灾捐赠工作新领域。经历八十年代接受联合国开发署、救灾署、欧共体的几次物资援助后，八十年代末民政部初步形成政府对政府、民间对民间接受国际救灾援助的思路，开辟了民间力量这个重大的新途径。

1991年，华东地区遭遇特大洪涝灾害，损失严重。我国政府以“中国国际减灾十年委员会”名义，第一次向国际社会紧急呼吁提供救灾援助，直接引发了第一次全国性大规模的救灾捐赠活动，在国内外特别是港澳台地区引起前所未有的震动和响应，所筹募的捐赠款物达23亿元人民币，相当于该年中央特大自然灾害救济款预算的近3倍。这次行动对救灾捐赠工作的建立与开展具有深远的影响和重大的意义，表现在：一、形成了全国性组织社会力量开展救灾捐赠的工作雏型；二、印证了发动民间力量参与救灾的条件已趋成熟；三、促进民政部开辟了灾害紧急救援、救灾物资储备、应急响应机制等工作新领域；四、萌生了建立民间慈善组织的思路，促进了中华慈善总会在1994年正式建立。随着1991年之后几次较大规模的接受救灾捐赠活动，逐步充实了救灾捐赠工作内容，在注重农房恢复重建、竖立永久性纪念标志和组织捐赠者考察、向捐赠者交代等方面建立了示范性的模式。

1991年的救灾捐赠，仅是政府部门自行组织和操作的工作模式，还没有任何民间社会组织或机构参与其中。1994年中华慈善总会成立，其章程开宗明义地指出，中华慈善总会将发扬人道主义精神，为帮助社会上不幸的个人和困难群体开展多种形式的社会救助工作；其业务范围除筹募善款外，首要的是协助或受政府委托开展救灾赈济工作。这预示着中华慈善总会将在救灾捐赠工作领域发挥重大的作用。

1998年中华慈善总会在抗洪抢险中斗争中的重大亮相，历史性地宣示慈善组织站上了救灾捐赠工作舞台，民间组织将在该领域发挥重大的作用。抗洪抢险斗争中，总会充分发挥民间组织的特点，继承开展全国性接受救灾捐赠的工作模式，在艰难的环境中，轰轰烈烈地开展了具有里程碑意义的救灾捐赠活动。是年8月16日由中华慈善总会、中国红十字会、中央电视台主办的现场直播电视晚会，筹募款物6亿多元，总会的知名度一夜之间从2％上升到36％，形成极大的轰动和影响。从国家领导人，政府各部门到平民百姓，整个社会认识到了慈善总会这个民间社会组织的存在以及其发挥的作用。从此，在历次重大的全国性救灾捐赠活动中，中华慈善总会与中国红十字会均成为代表社会组织接受救灾捐赠的主体机构。突出表现在2003年的“抗击非典”、2005年的“援助印度洋海啸国家”、2008年的“抗低温雨雪冰冻灾害”和“512汶川地震抗震救灾斗争”、2010年的“西南地区严重旱灾”、“414玉树地震抗震救灾斗争”和“甘肃舟曲泥石流灾害”等所参与和开展的救灾捐赠活动。

1998年至2010年13年间，历次的救灾捐赠活动直接或间接地影响了我国有关政策法规的制定，提升了慈善组织的地位，争取到了社会组织的话语权，促进了全社会关注和热心慈善的氛围。这可以从党和政府的文件、国家所制定的法律法规、慈善组织的蓬勃发展、慈善成为社会热点话题等方面得到验证。最为突出的表现是：如果说1991年全国性的救灾捐赠活动仅是民政部门独揽的话，从1998年抗洪抢险斗争直至2008年汶川地震、2010年玉树地震斗争中，全国的救灾捐赠活动已形成民政、慈善、红会三家共同合作的局面。（汶川的700多亿元、玉树的80多亿元）。

有关救灾捐赠政策法规的解读

从1999年6月28日颁布9月1日施行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》到2010年7月8日公布9月1日施行的国务院《自然灾害救助条例》，历时11年。11年间，有十多个涉及慈善工作的法规和政策陆续出台。其中重要的法规有：2004年3月8日国务院颁布的《基金会管理条例》和2008年4月28日民政部颁布的《救灾捐赠管理办法》；重要的政策性文件有：2001年1月15日财政部、国家税务总局、海关总署发布的《扶贫、慈善组织慈善性捐赠物资免征进口税收的暂行办法》、2008年5月31日国务院办公厅《关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》、2008年6月30日国务院办公厅《关于汶川地震抗震救灾捐赠资金使用指导意见》、2010年7月7日民政部、发改委、监察部、财政部、审计署《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》。这些政策法规对于慈善组织在救灾捐赠活动中所涉及的关键问题都做了规定。

一、关于救灾捐赠募捐主体的认定。1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定：公益事业包括救助灾害；国家支持鼓励公益事业的发展，对公益性社会团体和公益性非营利的事业单位给予扶持和优待；公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。2008年4月28日民政部颁布的《救灾捐赠管理办法》规定：救灾募捐主体是指在县级以上人民政府民政部门登记的具有救灾宗旨的公募基金会。由于中华慈善总会成立于1994年，其名称和机构性质在1999年颁布的《中华人民共和国公益事业捐赠法》规范为“以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体”，与基金会同类。2004年颁布的《基金会管理条例》第一次明确基金会分为公募和非公募。根据捐赠法的类别规范以及登记部门认可的总会章程（业务范围包括筹募善款），民政部对中华慈善总会按照《基金会管理条例》予以规范，按“公募基金会”进行管理。2008年国务院办公厅在有关汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用政策性文件更是进一步明确了“各级红十字会、慈善会等具有救灾宗旨的公募基金会可以救灾名义向社会开展募捐活动，接收救灾捐赠”。2010年国务院颁布的《自然灾害救助条例》规定：“红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织依法协助人民政府开展自然灾害救助工作”，再一步确认了红会、慈善会和公募基金会同属公募机构的社会组织属性。

以上募捐主体的认定，各地在制定法规中涉及资格认定条款的听证会上，可以充分地、有理有据地给予说明。

二、关于救灾捐赠款物管理使用的工作原则。2008年8月10日温家宝总理批示：“捐赠款物的接受、管理、使用要做到合理、合法、公开、透明，最后要向社会有个完整、准确、明白的交代”，非常明确地阐述了救灾捐赠款物管理使用工作原则。多次的实践总结以及历次政策法规对救灾捐赠款物的管理使用工作原则的表述，救灾捐赠款物管理使用的工作原则可以归结为：

（一）统筹安排的原则。在救灾捐赠款物的分配上，必须按照国家救灾工作部署和灾后恢复重建规划进行安排。在使用方向上，应根据救灾条例的规定，主要用于受灾人员的紧急转移安置，基本生活救助，医疗救助，教育、医疗等公共服务设施和住房的恢复重建，自然灾害救助物资的采购、储存和运输，以及因灾遇难人员亲属的抚慰等项支出。按照社会捐赠的特性，可以具体为：住房重建；学校、医院、社会福利等公共服务设施及配套设备的恢复；特困群体的生活补助；农村道路、桥梁等基础设施的恢复重建等有关民生的项目。对于政府统一规划的重建项目，社会捐赠资金可以采取认捐认建的方式进行。

（二）尊重意愿的原则。尊重捐赠者意愿是救灾捐赠工作以至整个社会捐赠工作的一个重要特点和必须遵循的原则。对于定向捐赠的款物，应当按照捐赠人的意愿使用。要尽量做到满足要求、优先安排，实现民间组织为捐赠者提供服务的基本要求。当由于客观原因不能达到捐赠人要求时，也要征求捐赠人同意，对捐赠意愿进行调整和修改。

（三）专账管理的原则。必须严格区分财政资金与社会捐赠资金的性质，不能混淆管理。社会组织所接收的救灾捐赠款物，应有别于政府部门，不纳入财政专户，严格按照专账管理，专款专用的原则进行管理。资金的拨付也应当划付到有关地方的慈善机构帐户，签定委托协议，按照使用原则进行严格的管理。

（四）项目管理的原则。在捐赠资金的使用上，特别是用于恢复重建资金，必须坚持将资金落实到具体项目上，按照项目管理的原则，签定项目协议书，以具有法律效用的法律文书规范、把控、监督资金的使用和管理，以保障资金的安全和合理合法的使用。

（五）公开透明的原则。公开透明是社会组织得以生存和发展的基础。在信息公开、接受社会监督等方面，必须采取强有力的措施：一是公示。对于所接收的资金和物资，其安排拨付情况、使用流向、具体项目与具体捐赠者捐款的对接情况、项目建设和效益等，必须向社会公示，向社会以及捐款者做出完整、准确、明白的交代。二是在援建项目址上设立标有捐赠人、捐赠额的碑、匾或其他永久性纪念物，组织捐赠人进行实地检查。三是积极主动配合审计、监察部门的审计和监督。四是接受社会各界、媒体的检查和监督。

三、关于开展救灾捐赠提取工作经费的政策。救灾捐赠与其他的慈善项目捐赠有所不同，根本的区别在于救灾捐赠是政府组织发动的捐赠活动，政府的号召和组织很大程度地降低了劝募成本，所募的捐赠款物数额巨大。按照规定，社会组织要严格执行国家法律法规及其自身章程的规定，并尽可能少提或不提取管理费用。按照我会多年来执行的状况以及国家政策的明确规定，目前，我会提取的工作经费一般控制在所接收救灾捐赠资金总额的1％。即使如此少，我们还要向社会明明白白告示：提取经费的法律法规和政策依据；没有政府财政一分钱的投入，没有编制的现实；民间组织生存、发展以及运作等实际情况，让全社会对社会组织，至少对中华慈善总会有所了解和理解，从而主动地避免社会对总会的误解和舆情的误导。

中华慈善总会如何开展救灾捐赠

救灾捐赠工作是中央政府统一安排部署下所开展的特殊捐赠活动。他不同于一般日常的慈善捐赠工作，又相对集中地涵盖了几乎所有的慈善捐赠形式。其突发性、集中性、紧急性等特点决定了他必须采取不同于日常工作的形式开展工作。

中华慈善总会历来所开展的救灾捐赠活动，主要从参与中央的救灾协调机制和启动救助应急预案两个方面着手进行的。

一、参与中央政府部门的救灾协调机制。

在重大自然灾害发生，需动员全社会参与救灾时，中央政府均会成立指挥部，并建立有关方面的协调机制。在配合政府部门救灾工作部署方面，中华慈善总会主要是通过三个既定的重要机制开展工作。一是热络，即保持与救灾主管部门的热线联络，如启动全国性救灾捐赠的指令、紧急事务的处理、重要信息的沟通等均通过该机制完成。二是议事，即参加救灾工作协调会议，商讨有关救灾事务的处理方案、制定工作原则、接受工作任务等。如汶川地震紧急救援时根据国家计划认购1亿元活动板房、玉树地震按照国家重建规划安排23亿元用于民生重建项目、印度洋海啸由红会和我会联合在印尼、斯里兰卡、马尔代夫三国修建灾民新村项目等工作部署均是通过协调会议完成的。三是献策，即通过各种渠道反映捐赠者的意愿和民间组织的看法，提出建设性的意见和建议。如国务院《自然灾害救助条例》在制定过程中采纳了我会意见，明确提出鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠的方针，确立了慈善会等社会组织开展自然灾害救助工作的法定地位。民政部、发改委、监察部、财政部、审计署五部门在《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》中采纳了我会关于救灾捐赠资金管理使用原则和提取工作经费的建议等。

二、启动救助应急预案

中华慈善总会在强化各项制度建设（筹募、物资、财务、进口、外事）和总结历次的救灾捐赠工作经验的基础上，制定了《特大自然灾害等救助应急预案》。这是结合日常工作制度和紧急事务处置两方面的特性，从操作性和程序性两方面入手，建立起来的救灾捐赠工作应急机制。其内容主要包括以下几个方面：1、启动条件及程序。2组织指挥和工作体系。3、应急运转机制和工作程序。4、应急准备、捐赠信息的统计与公示。5、救灾捐赠款物管理、使用的工作程序。等等。

（一）启动救灾捐赠工作的前提条件是，民政部和有关部门启动救灾一级应急响应并组织开展全国性救灾捐赠活动时，才启动本会的应急预案。（民政部一级应急响应的条件是：一次灾害死亡人口达200人以上、转移安置100万人以上、倒房20万间以上等）。或根据中央及有关部门的指令，启动预案。

（二）建立组织机构并明确职责。首先是建立以会领导为首的总指挥部，设立总协调人。其次是建立各司其职的临时办事机构。一般来说应包括：资金组、物资组、宣传组、前台办事机构等等。

（三）建立各项工作流程。如专人负责的资金接收、分配、拨付以及物资接收、调度、运输、通关等各环节的工作流程。

（四）所有的款物管理分配及其使用，必须由指挥部作出决定，按照程序运转。

（五）人、财、物的准备。包括志愿者的准备。

启动救灾捐赠预案，要求具备如下应对能力：一是要有紧急处置问题、果断决策的能力与程序（例如紧急采购物资的决定与运作、物资接受的紧急处置）；二是统协整合，类似战争中多兵种的协调、统一的指挥，急而不躁，忙而不乱；三是强势的宣传，及时果断地做出应对全社会的动作、言论、对策等，向全社会做出公开、透明、清晰的公关形象；四是强有力的协调联络，针对政府部门、办事部门、各式各样的捐赠人、捐赠活动等等，要有很高的协调、联络、办事、决策、政策理解等公关能力；五是要有很好的组织能力，如举办大型的义演、义拍等筹募活动。

需注意的工作要点：

一、及时打通物资运输免过路费的渠道。

二、捐赠渠道的开辟。（银行、邮局、网络、手机、等等）。

三、24小时运作的保证（热线、指挥人员之间的联络、紧急情况下处置程序与方式、志愿人员的培训等等）。

四、准确完整的捐赠信息随时录入的重要性。

五、资料、文档的归整的重要性（全面和完整）。

救灾捐赠工作是否成功有两个重要指标，一是规范和有序，一是公开和透明。作为全国性的民间慈善组织，如何做到这一点，最重要的是：在密切配合政府救灾工作部署的前提下，保持民间组织的独立运作。根据多年的实践来看，政府和民间，两者并不矛盾，而是相辅相成的。在保持民间组织独立运作方面，我们不仅在启动应急机制上下功夫，而且通过与全国的三百多个会员单位建立起来的业务指导、工作配合、项目合作的伙伴关系，为救灾捐赠活动的开展、救灾捐赠款物的使用管理、救灾项目的执行等方面奠定了组织基础。同时，通过企业家、志愿者、媒体等社会资源为外围的支持网络开展好工作。

中华慈善总会在中国灾害管理体系中所发挥的作用，可以归结为：发动社会力量组织募捐，坚持项目管理、公开透明等原则和独立运作的机制，增强了救灾资金实力，促进了救灾捐赠事业的发展和壮大，为我国的自然灾害救助制度发挥了重要的补充作用。