中小学安全长效机制的建构

马雷军

前一个时期，我国各地连续发生了多起学校安全事故，这类事件在社会上的反响是强烈的，社会各界都对学校安全问题给予了极大关注。其实学校安全问题并不是最近才出现的。也并非最近才日趋严重。之所以给社会造成这样的印象，一方面是新闻报道的透明度较以前明显提高。大量学校安全事故都在第一时间被网络和新闻媒体传播：另一方面是因为人们生命意识的提高，关注生命、关注安全已经成为整个社会的热点问题之一，这应引起我们充分的重视。

一、学校安全事故给学校教育教学带来的影响

(一)安全问题使学校承受沉重压力

在学校的安全事故中，受伤害者大多是年幼的孩子，他们受到伤害对于整个社会来说都是一种剧痛。目前，我国独生子女家庭占大多数，假如孩子发生意外，对于家庭来说无疑是一种最为沉重的打击。在这种情况下，学校一旦发生学生安全事故，先不说是否要承担法律方面的责任，来自家长和社会的压力就令学校和教师苦不堪言。例如一些地方就曾经发生过学生意外死亡后家长抬尸进校“讨说法”使得学校被迫停课的事件。有的案件还成了当地社会的不安定因素，最终只能通过政府的行政干预进行解决。因此，作为公益性教育机构的学校，一旦发生伤害事故，既要承受沉重的经济负担，又要面对社会的巨大压力。更不要说主管领导和当事教师的心理负担有多大？为了应对学校安全工作所带来的一系列问题，很多学校不得不采取了一些因噎废食的做法：有的学校为了避免伤害事故带来的困扰，取消了很多原本有益于孩子身心健康的活动：有的学校要求学生在课间除了上厕所之外不得离开座位：还有的学校在上体育课的时候要求学生都蹲在地上玩，不得站起来跑跳，等等。因此，有校长抱怨，即使学校的教育教学搞得再好，也许睡一晚上的觉起来。就发觉自己已经不是校长了，因为若发生一起重大的安全事故，校长的乌纱帽就不保了，

(二)安全问题使教师如履薄冰

教师们也是忐忑不安，很多教师都在抱怨，现在做教师比10年前难多了。教师不仅在课堂上需要注意学生的安全，即使到了课间甚至放学时，都在提心吊胆，生怕孩子出现一点问题。这样一来，教师的工作量无形中成倍增加!而且随着目前社会上权利意识的过度膨胀，有些家长往往因为一些小事就到学校跟老师要说法，辱骂甚至殴打教师的案件层出不穷；有的学生甚而威胁老师，假如再对其进行批评就去跳楼。教师的权利在很多时候得不到最基本的维护，来自各方的压力使得教师的精神极度紧张，对教师的工作产生了极大的负面作用。

(三)安全问题影响到孩子的健康成长

因为担心发生意外，春游等校外活动被取消了，操场上的运动器械不见了，孩子们课间只能乖乖地坐在教室里，体育课中的剧烈运动时间被压缩。我们的孩子渐渐被培养成一只只小绵羊！但我们不能不意识到，孩子以后面对的不再是和周围孩子的竞争。信息、交通和科技的发展已经使得地球越来越小，他们以后的竞争对手是来自世界各国的孩子。

人的发展是学校教育教学的根本，如果孩子在缺乏必要体育运动的环境中长大，不仅会给他们的身体带来不利影响，对他们的心理发展也是会产生负面作用的。缺乏运动和锻炼导致我们的孩子体质下降。有关的统计显示，中国孩子的身高、体重、肩宽、臂粗等身体发育指标同日本孩子已经产生了明显的差距。如此虚弱的体质、如此薄弱的意志、如此浅薄的见识，他们如何面对以后的国际竞争!

这就告诉我们，假如学校的安全问题得不到根本的解决，我们将会耽误一代人的发展，进而影响到整个国家的长远发展！所以，学校的安全问题已经成为每一位校长和教师不得不直面的问题。学校应当如何预防安全事故的发生？发生安全事故后，学校应当如何加以应对，以最大程度地减少损失、确保学生和教职工的安全？

二、学校安全事故发生的原因

(一)中小学学生的特点使得他们更容易受到伤害

中小学学生活泼好动。精力旺盛，但同时认知能力又有限，这就使得他们很容易在学校的教育教学活动中受到伤害。在2006年全国各地上报的各类中小学校园安全事故中,43.75％发生在普通小学，34.82％发生在普通初中，9.82％发生在普通高中。小学、初中、高中事故发生数比为4.5：3.6：1，死亡人数比为6.6：4.8：1，受伤人数比为7.4：4.7：1。相对于高年级学生，低年级学生的生活经验和安全知识都比较欠缺，安全意识相对淡薄，自我防护能力也比较差，这是导致低年级学生安全事故多发的主要原因。值得注意的是。虽然从数字上看，小学的事故总量最大，但并非小学就最容易发生安全事故，因为小学共有六个年级，占到了事故总量的43.75％，而初中只有三个年级，就占到了事故总量的34.82％。这说明，初中才是最容易发生安全事故的学段。初中生随着身体的发育，行为能力不断提高，但是其认知能力有限，又更富有冲动、冒险的特征，所以相对于高中和小学，初中生发生意外的可能性最大。当然，小学的事故数量占到了事故总量的近一半，这是需要引起教育工作者注意的。

(二)中小学校的特点使得安全预防工作难度很大

中小学校、幼儿园是未成年人集中的地方，人群密度非常大。再加上我国大班额的学校非常多，校内人员拥挤，上学和放学期间就容易发生一些拥挤踩踏事故。学校的教师也很难注意到每一名学生的异常举动，一旦发生意外，往往就容易造成比较严重的后果。同时，在学校中，尤其是小学和幼儿园中，女教师的比例非常大，这就使得学校的防卫、救护能力相比一般的单位较弱。近些年来很多暴力侵入校园行凶的犯罪分子，正是利用了学校防卫能力较弱的这一特点实施犯罪的。例如2010年3月23日，福建省南平市某学校门口，犯罪分子对正在等待进校的小学生进行残杀，造成8名学生遇难、5名学生重伤的悲剧。因此，学校的安全防卫作难度非常大，需要实施更加严密的防卫措施，才能确保学校师生的安全。

(三)安全工作的漏洞使得学校安全面临威胁

首先，目前许多学校的安全工作还停留在经验式模式。无论是教育行政部门的安全指导、学校管理人员的安全管理，还是一线教师的安全实践都缺乏成熟的标准和范例进行参照，大家往往都是根据以往的工作经验，逐渐摸索学校安全工作的模式。这样的方式。很容易导致“费力不讨好”的结果。学校和教师付出了非常大的努力和代价，但是效果并不好，安全工作依然缺乏科学性和实效性，仍然出现了一些漏洞和死角。其次，极少数的教育工作者对于学校安全仍抱有侥幸心理。有的认为以前学校工作一直就是这样开展的，也没有出过事故，没有必要兴师动众地抓安全。还有的教育工作者认为小的隐患不可能发生重大的事故，没有必要过分关注。例如某中学

的校长接到教学楼照明损坏的报告后，没有引起重视，结果学生晚自习放学时就发生了严重的踩踏事故，共死亡21人、受伤47人。最后，教育工作者的安全知识匮乏。学校的领导不知道如何制订和实施应急预案，教师不清楚带领学生紧急避险的方法，食堂炊事员不晓得食品留样等卫生制度，实验室的实验员不了解危险品的保管措施，宿舍管理员不明白灭火器的使用方法

这些问题都严重地制约着安全工作在学校的开展。

(四)学校的安全工作还需要全社会加以关注和支持

目前学校安全工作依然阻力重重，主要的原因之一就是学校的安全工作没有得到学校外部的支持。例如教育部几乎在每年暑期来临之前都要发出预防学生溺水的相关安全预警，但是由于家长对学生暑期游泳的安全监管不够，相关水域也往往存在着缺乏安全护栏、安全警示标示等安全隐患，以致每年暑期我国都会发生一些中小学生溺水死亡的事故。再例如目前占学校安全事故比例非常大的交通安全事故，有很多都是车辆不合格并违章驾驶，以致中小学生因车祸伤亡。

三、中小学校安全长效机制的内容

一个没有安全保障的学校，是一所绝对不合格的学校。预防和制止学校安全事故的发生，建立长效机制迫在眉睫。

(一)完善学校安全法律体系

截至目前,我国已经建立起了由国家法律、部门规章和地方法规等构成的学校安全法律体系。我国的《义务教育法》《未成年人保护法》等法律中都对学校安全工作作出了明确的规定，《侵权责任法》《刑法》等一些法律中也有专门涉及学校安全问题的具体条款。教育部2006年颁布的《中小学幼儿园安全管理办法》、2002年颁布的《学生伤害事故处理办法》，都对学校如何开展安全工作、如何处理安全事故作出了具体的规定。此外，《上海市中小学生伤害事故处理条例》《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》等地方性法僖法规，在处理当地的学生伤害事故时都是重要的法律依据。但是，我国尚需建立一部法律效力较高的学校安全专门立法。全国人大代表和政协委员曾多次在“两会”上提出建议和议案，有的还提出立法建议。仅在九届全国人大第四次会议上，就有700位代表向大会议案组提交了21份关于尽快制定《校园安全法》的议案。目前，教育部已经着手启动了《学校安全条例》的制定工作，并力争尽早将其列入国务院的立法计划。在这部立法当中，应当具体规定学校安全的基本原则、各部门的基本职责、学校安全的工作内容、学校安全的法律责任等，使得学校的安全工作能够在这一条例的指导下制度化、规范化、科学化、高效化。

(二)建构学校安全标准化工作作体系

在我国以往的学校安全工作当中，很多基层学校都是在几无前车可鉴的情况下，根据以往的经验、运用自己的智慧开展工作，为预防学校安全事故的发生作出了很大的贡献。但因为缺乏系统性、标准化的安全工作模式指导，所以很难避免在具体工作当中出现疏漏。因此。应当着重建设全面覆盖的学校安全工作模式，形成由学校安全预防体系、学校安全应急体系、学校安全恢复体系构成的学校安全标准化工作体系。

1，学校安全预防体系建设

学校安全预防体系，就是学校在事故发生之前通过周密的准备，将事故隐患消灭在萌芽状态的安全管理体系。安全事故的预防是整个学校安全体系当中的第一个环节，如果能够利用这个环节对学校安全事故进行有效的预防，就是学校安全工作最理想的状态。在学校安全预防体系建设当中，首先要建立学校安全组织。学校安全组织是教育行政部门和学校内部负责安全工作的专门组织。学校安全管理必须有组织上的保障，否则学校安全管理工作就无从谈起。其次要完善学校安全责任，总的要求是横向到边、纵向到底，即学校的安全责任在范围上应落实到每一个工作环节，同时也要明确从校长到每一名教职工的具体职责。再次要健全学校安全制度。按照《中小学幼儿园安全管理办法》的有关规定，学校应当建立起门卫制度、校内安全定期检查制度、消防安全制度等学校安全制度。最后要进行学校安全检查。学校不仅要开展定期的、日常的安全检查，还要开展综合的、专项的安全检查，有条件的还可以邀请消防、卫生防疫等专业人员以及学生家长协助学校开展安全检查，另外要开展学校安全教育。既要按照《中小学公共安全教育指导纲要》的有关要求，开展针对学生的安全教育，也要有专门针对学校校长和教师的安全教育。

2，学校安全应急体系建设

学校安全应急体系是学校针对有可能发生的突发事故。提前建立的应对系统。学校安全应急体系的作用就在于避免或者减少学校事故所造成的人员伤亡或财产损失等损害。学校应急体系主要由学校安全预警、学校安全应急预案和学校安全应急演练三个系统构成。其中，学校安全预警是学校安全应急体系的前提。没有学校安全预警，就不会启动学校安全应急预案：学校安全应急预案是学校应急体系的基础，没有安全应急预案，就不可能形成学校的应急体系，学校的应急演练也就无从着手。应急演练是学校应急体系的支持和保障，只有通过应急演练，才能使学校的师生熟悉安全应急预案的具体内容和程序，以保证安全应急预案在需要的时候能够及时地启动，并发挥最大的减灾效力，

3，学校安全恢复体系建设

学校安全恢复体系，就是学校在事故发生以后通过科学、有效的处理，将事故所造成的负面影响降到最小，同时使学校的教育教学恢复到事发之前状态的安全管理体系。其中包括证据收集、心理安抚、媒体应对、事故调查、法律救济、保险索赔、教学恢复等重要内容。尤其值得注意的是，去年刚刚实施的《侵权责任法》加大了学校的举证责任，因此学校在安全事故发生之后，应当格外注意及时收集证据的工作。

(三)形成全社会关心学校安全的良好氛围

维护学校的安全工作不仅仅是教育系统的任务，学校安全需要社会各界和政府各个部门通力协助。才能收到最佳的效果，保障学校师生的人身和财产安全。第一，教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门应当加强协助，落实和健全联席会议制度，定期研究部署学校安全管理工作。政府各个职能部门也要按照自己的分工对学校安全工作加以落实。例如公安机关应当加强校园周边的安全防范工作，维护学校门口的交通秩序：卫生防疫部门要加强对学校餐饮的监督检查，防止疫情在学校酌发生：文化部门要坚决取缔学校周边的违法网吧、歌舞厅等。第二，学生家长和学校所在社区、村镇也应当配合学校的安全工作，加强对学生校外安全的教育和监管，协助学校做好校园周边的安全防范。只有全社会共同关心学校安全，才能真正保障学校安全工作的顺利开展，让孩子们在校园中健康成长。

(作者系中央教育科学研究院研究员。教育法学博士)

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