公共政策文本的符号展示意义分析

杨正联

作为感受性符号的公共政策文本，指的是通过对外在符号的感知而为人们知晓的公共政策规范信息，其核心的符号展示性质，包括符号的发出者、符号的物质载体和符号的制度化路径这三个方面的内容。公共政策文本的符号展示意义分析，主要讨论作为公共政策信息存在与流动载体的公共政策文本的外在符号形式及其在公共政策行为主体之间的传播表现。

一、公共政策文本的发出者

公共政策文本的发出者，即是讨论由谁展示出该公共政策规范信息，并希望传达给他人，以寻求其认同、支持或者服从、配合。

（一）决策性公共政策文本发出者

决策性公共政策文本，通常是指具有公共决策权的公共组织成员（尤其是公共组织领导或公共政治领袖），在公共决策活动所做出的公共政策规范性信息表达，代表了公共政策文本中最具公共权威性的文本形式。在绝大多数情况下，决策性公共政策文本的发出者都是对公共政策制度文本发挥最大影响力的公共政策主体。

（二）制度性公共政策文本发出者

制度性公共政策文本，指的是通过常规式的公共组织运行程序，以公共组织职位（如公共组织领导、公共组织部门）标识的公共政策文本颁布，它代表的是具有强制性规范效力的公共政策文本信息内容，而相关的公共组织职位也指示了该公共政策规范信息的效力指向范围或政策规范效力等级。

（三）解释性公共政策文本发出者

解释性公共政策文本，指的是在已颁布的制度性公共政策文本的传播和落实过程——主要是公共政策执行过程中，相关的公共政策主体出于公共政策宣传、公共政策具体化、公共政策评估等公共政策事务，所做出的公共政策文本语义阐释。绝大多数具有公共政策执行职责的公共组织成员尤其是公共组织领导，都可以被看作是解释性公共政策文本的发出者。

（四）评议性公共政策文本发出者

评议性公共政策文本，指的是在公共政策过程（包括公共政策议题生成、制度性公共政策文本制定、公共政策质性及公共政策评估等一系列环节）中，相关公共政策主体基于职业活动需要，所做出的公共政策规范性信息符号发出。评议性公共政策文本发出者主要来自于在现代公共政策活动中影响力地位日益凸显的两大职业活动领域——大众传媒和科学研究。公共组织成员的制度性公共政策文本发出也属于一种职业活动，但是相比较而言，公共组织成员发出的公共政策文本符号的政策影响力地位主要取决于其组织职位的组织权力归属地位和制度授权地位，主体依附性质不强，而大众媒体工作人员和科学研究工作者发出的公共政策文本信息的政策影响力地位则主要取决于信息本身的社会影响力和发出者自身的职业影响力地位。当然，这里还有一个非常重要的前提，就是这两者的活动必须能保持其自身的独立性地位。

（五）诉求/回应性公共政策文本发出者

诉求/回应性公共政策文本，指的是在相关公共政策事件或公共政策事态中，由于其自身利益涉及其中，围绕着该利益对象的维护、扩大、追求或交易，而做出的公共政策规范性信息符号发出，而且主要是指向公共权力主体或公共组织成员的公共政策信息符号发出。对于制度性公共政策文本而言，诉求/回应性公共政策文本信息往往代表了最具直接性质的“公益”成分，是来自于公共政策对象的公共政策规范性信息表达。

随着互联网络在现代社会中的广泛应用，通过网络表达方式参与公共政策活动的社会大众——网民在公共政策过程中的影响力地位也越来越高，日益成为承载网络舆论乃至显示公共政策舆论的最重要的公共政策主体构成，在某种意义上甚至可以说，每一起公共政策事件或公共政策事态都可以被看作是一起网络公共政策事件或网络公共政策事态，这就要求公共政策分析者进入这个已不再完全虚拟的网络活动空间，去考察那些在相关公共政策过程中，可能更多地是基于价值关联而介入的网络公共政策主体，讨论他们在公共政策过程中的公共政策信息表达及其影响效力。

二、公共文本的传播载体

公共政策文本的传播载体，包括公共政策文本符号的物化形式及其流动空间，也就是公共政策文本符号的实体性存在及其运行。从公共政策活动角度看，公共政策文本符号的这种实体性存在，并不具有绝对的客观化性质，而是与公共政策主体的主观性有着密切的关联，是为相关公共政策主体所感知或能够感知的客观性实体，主观感知即是上文所说的主观感受性。这里，我们主要讨论听觉和视觉这两种主观感受性，考察与之相关的公共政策文本符号实体及其运行空间。

（一）听——声

听觉的对象是听的内容，即声音的发出，声音的发出者即是上文讨论的那些公共政策文本发出者，所以首先需要讨论的就是说出的声音载体，根据说者与听者之间的信息交流关系形式，又可以把声音载体进一步划分为共同在场之声和传导之声。

1.共同在场之声

共同在场之声，指的是说者与听者之间处于一种面对面的信息交流空间状态，双方或多方都可以直接听到对方或他人的说出之声，此时，声音的载体其实就是说者的发声器官，所以，关于共同在场之声的讨论，仍需关注直接的说者。

（1）上级政策意志传达之声

上级政策意志传达之声，指在公共组织系统内部，由上级组织权力代表者向下级组织成员所进行的公共政策规范性信息表达。“规范”代表的是上级权力的政策意向，这种意志传达是面对面的，但通常并不具有对话性质，也就是说，下级组织成员仅仅是一个单纯的听者或信息接收者，而上级权力代表也仅仅是一个说者或信息发布者。

(2)下级或大众政策意愿传达之声

下级或大众政策意愿传达之声，一方面，是指在公共组织系统内部，由下级组织成员向上级组织成员或组织领导所进行的公共政策规范性信息表达，此处的“规范”代表的是下级组织成员所主张的政策意向，如各种标识为部门、地方或行业的具体化条件。另一方面，则是处于公共组织系统之外的社会大众，向相关公共组织成员所进行的公共政策规范性信息表达，这个“规范”，通常是指社会大众围绕着自身利益而形成的政策诉求或政策回应意向。这两个方面也具有说者和听者的面对面，主要的声音来源仍是政策主张的表达者，但通常也会要求听者的某种接收或接受性回应。

（3）政策会议宣讲之声

“会议”指相关人员亲身参加的在场会议，包括公共组织系统内部和外部两种形式，但是都有着较为明确的政策动员色彩。首先是在公共组织内部，通常由公共组织领导充当宣讲者，向相关的公共组织成员解释、宣传、灌输乃至安排落实特定的公共政策规范信息，以寻求明确或强化相关公共组织成员的遵从、配合与协作。其次是在具有政策讨论、政策宣传或政策动员性质的公共集会中，相关的公共政策主体（如公共组织成员、公共政策研究者、政策影响对象等等）所进行的政策主张表达，强调能够得到听众的响应性回应。

（4）集体决策会议之声

“集体”，可能是公共组织内部享有公共决策权的组织领导群体（集体），也可能是特定公共生活空间，享有自主决策权利的社会群体或社会组织，无论是哪一种会议之声，都不再强调声音的单一或主导性来源，而是强调一种多方对话或互动，会议的进行过程，即是各方决策意愿信息的表达和整合过程，所以，既有反复的多主体的说与听，又有不同主体之间的讨论、争论甚至争吵，最重要的是，这些来自不同说者的声音，最终还需要汇聚成一个能够代表所有会议参加者（可能是一致同意、多数同意或默认）的表达之声——集体选择。

2.传导之声

传导之声，指的是说者与听者之间并不处于面对面的信息交流空间，说出声音向听者的传达需要通过某种第三方介质才能得以实现。

（1）电话之声

电话是一种跨越空间的双向声音传输设备，考虑到声音的传输速度，说者的说出与话筒中声音的发出基本上可以看作是即时的。经由电话传导公共政策规范信息可以公共组织系统为界划分为三种形式，它们也分别代表了电话技术发展及其应用广泛程度的三个阶段，下面就在当代中国的语境背景下，对这三个阶段做一简单描述。

一是公共组织内部的电话传导。

在电话发展及应用的早期阶段，仍属于社会稀缺工具，此时公共组织乃是一个重要的电话使用者，并以组织内部通讯工具的角色存在，带有特殊的公共权力标识，如占据特定公共权力等级的公共组织领导（办公室和家庭中）才享有配备电话的资格，及内部保密的号码分配（如001代表组织内最高领导人的号码）等等。其传导的公共政策信息集中于上级指示、下级汇报或请示及相关部门间信息通报等方面。

二是公共组织系统内外的电话传导。

此时，电话的使用得到进一步推广，但仍在很大程度上被限制在“公用”——主要指“单位（包括单位领导）使用”的范围，公共组织的电话号码已不再属于保密的范围，虽没有明确公开，但是社会大众已有途径获取其号码信息，已出现大量的关于公共政策活动的公共组织系统内外的电话信息交流，主要集中在社会大众基于特定公共政策事务信息，尤其是事关其个人利益状况的“汇报”。

三是电话使用的普及阶段。

一方面，电话尤其是无线电话已经成为人们日常生活中常规式的跨空间声音交流工具；另一方面，则是电话技术的突飞猛进，集中表现在声音传输与视频传输及互联网技术的结合。伴随电话广泛普及的是公共政策活动信息公开的进程，公共政策活动公开的基本标志就是公共组织部门电话信息的公开，包括社会信息反映、信息交流、信息监督和信息揭露的报告等等。

早期公共组织内部的电话交流，基本上能做到“听其声，辩其人（职位）”，此时电话所发挥的主要是提升组织运行效率的功能，而当电话具有广泛的社会普及程度以后，打向公共组织的社会大众电话则在一定程度上意味着公共政策运行体制的变迁，虽有来电显示、归属地显示等记录，在即时的电话交流中，公共组织具有明确的公开性质，而社会大众的电话则基本上是匿名的，在公共权力仍在社会中居于绝对强势地位的背景下，这种具有反转性质的公开与匿名关系，在相对提升社会大众声音交流地位的同时，也会在一定程度上消减匿名声音信息的重要性。

（2）广播之声

广播是一种单向（指向听者）的声音传播工具，也分为导线传播和无线光波传输两种形式，即有线广播和无线广播。对于听者来说，收听广播成本低，且方便，一个收音机就可能接收到来自世界各地的广播电台。但在另一方面，由于广播声音发出及其听者范围又是可控的，所以，它也往往会成为公共政治活动的构成内容，成为公共权力独占或管制并确定其使用方式的重要活动工具。在公共政策过程中，即是成为公共权力进行政策颁布、政策宣传、政策解释及政策动员等活动的重要工具，如通过广播电台发布制度性政策指令、公共政治领导人的政策动员讲话、相关专家的政策论证、有助于政策执行的社会事件个案（典型模范）等等。从这一点看，广播对于所有公共政策主体的使用价值地位，还取决于公共政策活动中，广播使用主体的受政治管制程度及其与公共权力主体之间的权力关系地位状况。

随着互联网的普及，网络所具有的声音发布平台性质，也越来越使其具有网络广播的社会声音传输功能，这无疑会消减传统公共权力对于广播这一声音传输手段的专属性控制。

（3）视频之声

在公共政策信息传播活动中，传统的视频之声主要是指通过电视所进行的视频（包括声音）传导，它与上文讨论的广播传导相类似，具有单向、可控性质，其受公共权力的管制程度，决定了它仅仅是作为公共权力的政策活动工具，还是所有公共政策主体都能充分利用的公共政策信息平台。与广播传导最大的不同在于，电视传导所提供的视频形象，使得公共政策活动带有充分的，也可能更真实的公共政策信息内容，尤其是在相关公共政策主体亲身进行视频表达的时候。

随着网络、电子技术的发展，视频电话、网络视频也越来越多地应用到社会生活，应用到公共政策信息的交流活动中，这种通过视频的“面对面”的声音交流活动，更具跨越空间，乃至规避空间距离限制的意义。也正是基于此，人们可以重新讨论，在现代大规模公共生活空间的形势下，实行直接民主制的可能性，即“远程直接民主”问题。

值得注意的是，传导本身就可能意味着保存和复制，如录音、录像，这在很大程度上消减了即时对话系统所具有的时空不可逆性质，使得过去发生的声音信息同样具有稳定的文本留存功能，对于公共政策活动而言，这不仅意味着活动过程历史延续性的进一步明确化，而且，还将提升基于口头表达的话语活动在公共政策现象中的重要意义。

（二）看——形

由于视频问题已经在上文与音频或声音在一起讨论，这里主要讨论公共政策活动中，文字符号及其载体所体现的公共政策信息内容。

1.公共组织内部传播文字

公共组织内部传播文字，主要是指在公共组织系统内部，基于组织权力等级或组织职能事务分工所传播的组织活动信息文字。在当代中国，也被称为机关公文。根据接受者的组织权力地位，可分为下行文、上行文和平行文等三种形式。因此，公共组织内部的文字传播首先承担着组织内部管理和组织事务协调的功能。显然，公共组织内部管理方式及其效力将直接影响到公共组织成员在公共事务管理或公共政策活动中的行为取向、行为方式和行动效力。更重要的是，当承载着公共权力的公共组织对于公共事务的协调强调其社会管制取向的时候，整个共同体范围内的公共事务应对活动也会在很大程度上被限制在公共组织或公共权力系统的内部操作空间，此时，公共组织内传播文字其实就承载着最重要的公共政策信息传播功能。

公共组织内部传播的公共政策文本，常常带有明确的文本标识形式，如命令、要求、指示、指令、汇报、请示等等。

2.公共组织公开发布文字

公开发布指的是向社会大众公开发布，这是现代公共政策活动中，对由公共权力发出的公共政策信息的一个规范性要求——即公开性。

在公共政策活动中，由公共组织公开发布的政策文字信息，通常都是一种正式的制度性公共政策文本，来自于公共组织的最终决策产出，并有明确的公共组织领导标识，代表了公共权力关于特定公共事务的制度化应对。这一类公共政策文字符号，乃是我们进行公共政策文本研究的核心内容，在后文还会做详细讨论。

由公共组织公开发布的公共政策文本，也带有相关的文本标识形式，如规划、计划、规定、指南等等。

3.公共组织外部接收文字

公共组织外部接收文字，是指由社会大众发出，公共组织接收的文字符号，反映的是公共政策信息内容，主要是社会大众希望公共组织给予帮助或支持的利益需求信息、政策诉求信息或政策回应信息。总体上看，这一信息传播仍属于公共组织的组织活动程序内容，由公共组织系统内部专门的职能部门负责接收，如信访办、市长信箱、纪委、行政监察部门等等。

相比于前面两种文字，由社会大众所进行的文字表述，内容集中于各种各样的自身利益，所以在具体的表述上也具有较为鲜明的个性化特征，缺少统一的规范性形式要求，更重要的是，出于自身利益最大化及最大可能地得到公共组织支持的目的，又缺少即时的外部监督（这些文字大都不具有公开展示性质），在此类文本中，还可能会出现大量的具有欺骗性的策略化表述，如采用夸张的语气夸大自身的利益需求，夸大自身利益的受损程度，夸大自身利益的社会公益意义，等等。这是我们在进行此类公共政策文字符号分析时需要特别关注的公共政策符号现象。

4.社会公开发布文字

社会公开发布文字，指的是社会大众通过公共信息平台如报纸、杂志、互联网络、标语等形式，公开展示自身政策主张信息的文字符号。传统的公共信息平台，主要是指报纸、杂志、书籍出版，由于对文字发布者的限制比较大，主要由媒体工作者及相关学术研究人员所掌控，其发布文字的政策影响意义在很大程度上取决于政治权力在整体社会中的强制性影响力地位，而具有较多非理性色彩的标语或大字报表达，由于其合法性地位和现实影响效力的不足，政策影响意义也较为有限。

随着互联网络的公共信息展示平台地位的日益突出，社会大众通过互联网络所进行的政策主张信息发布也具有了越来越大的政策影响效力。

三、公共政策文本符号的制度化传播路径分析

公共政策文本符号的传播路径，是联结公共政策文本符号发出者与其接收者的人际关系形式，公共政策文本的制度化传播，则是指围绕着公共政策文本符号的发出与接收行为，都是基于特定的制度规范而展开的制度化行为。在现代公共政策活动中，具有最高制度规范效力等级的就是宪法制度，这里仍以公共组织系统为坐标，把基于宪法规范性内容所进行的制度化行为分为权利行为和权力行为两种。权力行为主要是指公共组织成员的公共权力使用行为，权利行为则是指在公共生活中不具公共组织成员身份的社会主体行为，所以，制度化传播路径又可以进一步划分成为权力行为——权力行为、权力行为——权利行为和权利行为——权利行为这三种人际关系路径。

（一）制度化传播的权力——权力路径

这里的权力指公共权力，在权力前面加“公共性”的限制，一方面指向权力的活动和影响力空间，即公共生活的地域范围或人员范围；另一方面则是指向权力强制使用的合法性限制，即社会大众的意志、社会公益以及现实的制度规范（宪法法律制度）。所以，从使用者行为的角度看，从权力到权力的人际关系路径还应当包括以下几个方面的关系形式：

1.指令——请示型权力关系

指文本符号发出者与接收者之间处于权力等级的上下级关系地位，由上级发出的文本符号信息，下级接收者必须遵从；而下级通过其权力使用行为所发布的政策文本符号信息必须要得到上级的认可和批准。

2.监督——汇报型权力关系

指根据既存的制度规范，政策文本符号发出者与接收者之间处于一种权力使用方式上的制约关系，也就是说，关于特定公共事务的权力使用活动，监督方有能力了解、质询、审议乃至否决汇报方的使用方式，而汇报方则有义务向监督方展示自身的使用信息，接受其批评、建议，并进行相应的使用方式调整。

3.建议——协作型权力关系

指根据既存制度规范，政策文本符号发出者与接收者之间处于一种事务性的应对合作关系，关于特定公共事务的权力使用，双方均通过其职能履行活动涉入其中，具有交互性的影响关系，可能是宏观与具体（如中央与地方）的交互性，也可能是不同事务领域（如环保与城建）的交互性，但无论是哪一种情况，都需要相关权力部门之间的信息互通、建议讨论和分工协作。

应当指出的是，以上几种权力关系划分，只是出于一种“理想型”的考量，现实中的权力关系，大都是这三种权力关系的混合体或处于这几种权力关系之间的过渡形式。

（二）制度化传播的权力——权利路径

制度化传播的权力——权利路径，指的是文本符号的发出者与接收者，其中一方代表的是公共权力，另一方则是社会大众的社会权利。在现代公共政治的语境下，权利在一般情况下都是一个相对于权力尤其是公共权力的人际关系概念，其基本内涵便是一种不受他人或外界强制性限制或影响的自主性选择资格，也可以被看作是一种潜在的个人行为能力。一方面，权利的不受强制主要是指不受公共权力的强制；另一方面，在面对自然竞争时，权利的落实又往往需要公共权力的支持或保护。所以，在制度规范下具有交互性指向的权力行为与权利行为之间的关系，主要体现在以下两个方面：

1.对抗型权力——权利关系

指在文本符号的发出者与接收者之间，具有一定的对抗型关系状态，一方行为对于另一方而言，具有某种强制性接受或遵从的意味。比如，根据法律，社会大众要求相关公共组织部门，公开其政策活动信息，该公共组织成员不得拒绝；根据法律，特定公共组织通过其组织活动程序制定公共政策规范，相关社会大众也不能以个人利益为由拒绝服从或配合，而由权利方——社会大众发出的文本符号——利益诉求或政策诉求，权力方——公共组织也有责任予以回应。

2.交易型权力——权利关系

一般情况下，交易有两种形式，一是以物易物型。一方把己方所有物交与他方，换取其所有物，交易的目的在于获取他方所有物，交易具有即时性，随着交易物的交换成功，双方（或各方）之间的交易关系便可能宣告终结。二是交互合作型。双方（或多方）都需要把己方能够提供的物件或功能、作用等放置于同一的事项或活动过程中，只有通过双方（或多方）之间的协调与合作才能保证或推动该事项或活动过程向着各方的目标推进。此时的交易关系具有可延续的过程性质。

经由文本符号发出者与接收者之间的交易型权力——权利关系，当权力方作为文本符号的发出者的时候，通常表现为一种交互合作型关系，比如规范性公共政策文本信息需要权利方的认同、配合与遵从；而当权利方作为文本符号发出者的时候，则往往表现为一种以物易物型的关系形式，比如权利方希望通过自身强烈的利益表达或利益诉求行为，换取权力方具有制度规范性质的公共政策文本回应。

（三）制度化传播的权利——权利路径

权利仍是对应于权力而言，其现实的社会承载主体是社会大众，正如前文定义所显示的，资格是一种需要他人或外界认同并配合的选择资格，在共同体生活的意义上，权利资格的落实通常需要特定的外在保护或保障。现代社会中，对于权利的根本保障来自于制度，主要是指宪法、法律制度，所以，制度化传播的权利——权利路径，主要是指，基于既存制度规范（宪法、法律），在不同的权利方之间所进行的关于公共政策信息的文本符号传播关系。这里把它进一步划分为竞争型、非对抗型和合作型等三种权利——权利关系内容。

1.竞争型权利——权利关系

指文本符号的发出者与接收者之间处于一种竞争性的利益诉求关系状况，且各方的利益诉求都具有符号既存制度规范的合法性根据，通过文本符号的发出，各方都希望展示己方诉求在既存制度规范中更大的合法性和（或）合理性地位，进而寻求对未来规范性公共政策文本更大的影响效力。此时的权利——权利关系，主要表现为一种争论或辩论式的信息交流关系状况，具有反复多次的围绕发出与接收的交互性信息传播关系，也就是说，每一方都不是单纯的文本发出者或接收者，而是处于一个连续性的发出-接收-发出-接收……的过程之中，相应地，既存的制度规范充当着积极的竞争规则作用。

2.非对抗性权利——权利关系

非对抗有两层含义：一是描述性的，文本符号的发出者与接收者之间不存在竞争性的利益诉求关系；二是规范性的，一方的利益诉求不得损及另一方同样的利益诉求。表面上看，非对抗型的权利——权利关系展示的是一种理想化的个人主义的个体发展状态，强调的是，在个体追求自身利益的过程中，只要不损害他人的同样利益诉求，就应当被保留在个体自由选择的范围。但是，在现代公共政治生活中，这一“是否损及他人同样利益诉求”的规范性标准，往往是由既存制度规范设定的，所以，这一看似极具个性化特征的权利——权利关系，仍然是一种制度规范下的权利——权利关系，此时，制度规范充当一个消极的守望者角色，静观人与人之间的竞争活动，只要不危机既存制度，便远远观望，一旦危及既存制度规范，制度便会出现，发挥其强制性的管制或规制作用，制止乃至制裁那个制造危险（危及他人、危及既存制度）的权利主体。

3.合作型的权利——权利关系

合作型的权利——权利关系，指文本符号的发出者与接收者之间，处于某种一致的利益诉求关系状况，当他们（或其中一方）认识到这一点的时候，就可能希望通过相互之间的合作，以行为能力整合、行为资源整合等方式，共同促进其一致性利益诉求目标的实现，而文本符号的交流正是寻求与他人进行合作或协作的重要方式。在制度化的意义上，合作是需要制度规范的承认、支持乃至推动的，最具典型性的合作型权利——权利关系就是一种组织化的社会活动方式，如各种民间组织，包括企业组织和非营利组织，基于不同的组织规则，也呈现出不同的合作方式，如企业组织强调利润最大化的效率标准，而非营利组织则可能更强调社会利益最大化的利他主义标准。

综上，通过公共政策文本发出者、公共政策文本传播载体，以及公共政策文本制度化传播路径的讨论，我们就初步构建了一个关于公共政策文本符号展示意义分析的理论模型，通过它，可以对现实中的公共政策文本传播现象做出较为系统的理论考察。

责任编辑：曹 英