突发事件中我国政府新闻执政力建设的路径选择

蒋冬青 余小雨

［摘要］突发事件中，政府新闻执政力的建设有利于保障公众的知情权，实现公共利益，也有利于提高政府公信力，塑造良好的政府形象。但是，突发事件中我国政府新闻执政力却存在着政府官员的新闻执政能力薄弱、政府新闻发布制度运行不畅通以及现有新闻媒体管理体制不健全等问题。为了加强突发事件中我国政府新闻执政力的建设，就需要我国从提高政府官员的新闻执政能力、完善政府的新闻发布机制、完善新闻媒体的管理体制以及构建民主的新闻执政文化等几个方面作出努力。

［关键词］突发事件；新闻执政力；政府；媒体

［中图分类号］Ｄ６２［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０３－００７７－０４

新闻媒体，在西方被称为继行政、立法和司法之后的“第四种权力”。它与政府、公众构成一种三角关系，并对政府和公众产生重要影响。在突发事件中，新闻媒体对政府的影响是两方面的。一方面，新闻媒体能够在政府与公众之间承担起沟通“桥梁”的作用，有利于满足公众知情权，有利于稳定公众情绪，也有利于增加公众对政府危机管理的信任与支持。另一方面，新闻媒体如果处置不当，则会加剧谣言传播和危机爆发速度。尤其是当前历史条件下，信息技术和网络技术迅猛发展，各种新兴媒体不断涌现，加之媒体资本化趋向越来越明显，我国传统的主流媒体话语权越来越弱。新闻媒体作为党和政府的“喉舌”的功能也将逐步被弱化。新闻媒体的不断发展，极大地改变了党和政府的执政环境。因此，党和政府在处理突发事件过程中，要想切实维护社会稳定，就必须加强与新闻媒体之间的信息沟通及舆论引导。正因为如此，党的十七届六中全会也再次强调要加强和改进新闻舆论工作，明确指出：“舆论导向正确是党和人民之福，舆论导向错误是党和人民之祸。”在突发事件的处理中，政府部门如何加强与新闻媒体的信息沟通，实现舆论引导，如何实现“善待媒体、善管媒体、善用媒体”进而提高自身“新闻执政能力”就成为我国政府面临的重大难题。在此背景下探讨突发事件中政府新闻执政能力建设就具有重大的现实意义。

一、政府新闻执政力建设的内涵与意义

１．政府新闻执政力建设的内涵

政府新闻执政，英文为（Ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ ｗｉｔｈ ｎｅｗｓ），其最早是由美国白宫的一名新闻发言人所提出的。后来，我国著名学者李希光将其引入到我国，并翻译为“新闻执政”。目前，虽然有部分学者在相关文献资料中提到了“新闻执政”，但是新闻执政还没有引起足够的重视，所以我国学术界关于“新闻执政”还没有一个统一的界定。笔者借鉴李希光教授的观点，认为政府新闻执政力，就是一种“驾驭舆论的执政能力”［１］，它是构成政府执政能力的重要组成部分。具体来讲，政府新闻执政力是指政府运用有效手段与新闻媒体进行信息沟通，加强舆论引导，在公众中树立、传播和提升政府形象，保持政府执政合法性和执政地位的能力。

２．政府新闻执政力建设的意义

首先，加强政府新闻执政力建设有利于维护和实现公共利益。突发事件中，危机信息本身是一种公共信息资源。加强政府新闻执政力建设，有利于政府及时发布危机信息，满足公众需求，也有利于动员社会公众共同参与危机的化解，维护社会公众的公共利益。

其次，加强政府新闻执政力建设有利于保障公众的知情权。随着我国民主化程度的提高，切实保障社会公众的知情权成为现代民主政府的一项重要任务。突发事件中，加强政府执政力建设，有利于发挥新闻媒体的“桥梁”作用，将动态危机信息及时地传递给社会公众，切实保障社会公众的知情权。

第三，加强政府新闻执政力建设有利于塑造良好的政府形象。在突发事件发生时，政府被给予了最为广泛的关注。这一时刻，也是政府塑造良好形象的关键时刻。突发事件处理过程中，政府加强新闻执政力建设，有利于社会公众更好地了解政府解决危机的态度和举措，有利于政府良好形象的树立和传播。反过来，良好政府形象的塑造有利于增强社会公众对政府的公信力和合法性。

二、突发事件中我国政府新闻执政力存在的问题

１．政府官员的新闻执政能力薄弱

突发事件中，政府官员的新闻执政能力直接决定着政府新闻执政力。在突发事件中，政府官员要直接面对社会公众和新闻媒体。这其中，政府官员表现出的执政能力既关系到个人的仕途，也关系到政府执政力建设的具体成效。当前，政府官员的新闻执政能力主要存在如下几个方面的问题：

一是缺乏现代新闻执政理念。长期的计划经济和官本位思想的影响，许多政府官员习惯于把新闻媒体作为发号施令的工具。所以，在突发事件发生后，许多政府官员因对新闻媒体心存戒心，而缺乏与新闻媒体之间的双向交流。这样既不利于社会公众了解危机信息，反而因为种种猜疑会加剧危机的传播，同时也使得政府失去了一个塑造形象的绝好机会。

二是应对媒体能力比较薄弱。目前，政府官员在应对媒体的能力方面还有所欠缺。面对新闻记者的采访时，许多政府官员缺乏真诚的沟通，要么是官话连篇，要么保持沉默，要么以无可奉告来搪塞记者等。政府官员的这种应对方式往往会导致新闻媒体的误解或是不准确的报道。在有的地方，有的领导为了逃避责任，惧怕新闻媒体的曝光，采取各种手段封锁消息，阻止新闻媒体的报道，甚至对新闻记者进行打击报复，这不仅不利于化解危机，反而会引发更为严重的社会危机，同时也严重破坏政府在社会公众中的形象。

２．政府新闻发布制度运行不畅通

改革开放以来，我国新闻发布制度逐步由高度集权的调控体系向法制化的新闻发布制度转变。目前，我国法制化的新闻发布制度已经基本建立。但是，我国新闻发布制度还处于起步阶段，存在如下几个方面的不足：

一是政府新闻发言人的职业化程度不够。新闻发言人是一种职业化和专业化的职位，应该由专门的人才来担任。但是，我国目前各级政府部门的新闻发言人基本上都是由各个部门担任领导职务的官员兼任的。这些政府官员，虽然具有较高的业务素质和政策水平，但是由于缺乏新闻学方面的知识，也没有太多时间和精力去研究新闻发布工作，不利于政府新闻发布工作的专业化和职业化水平的提高。

二是媒体新闻自由与政府信息控制之间的矛盾。我国宪法规定，公民享有言论自由的基本权利，作为公众代表的新闻媒体也就具有新闻自由的权利。从这个角度上看，政府应该最大限度地满足新闻媒体的采访报道。但是，对于处于社会转型期的中国而言，为了维护社会稳定，政府需要对一些危机信息进行适度控制。在这种情况下，新闻自由与信息控制就会产生矛盾。由此，政府如何在遵循新闻自由的原则下，对有害信息进行控制就成为政府新闻执政力建设的重大难题。

三是我国新闻发布的时效性不够。突发事件发生后，谁第一时间发布信息，谁就占据了舆论的主动权。我国政府只有加强信息发布的及时性，才能有效规避因为各种“小道消息”传播而导致的危机扩散。２０１１年３月１６日，在我国部分地区发生的食盐抢购现象，在一定程度上反映出我国政府新闻发布的时效性还不够，结果导致群众不能及时获得权威信息和指导，出现了这种不理智的行为。

３．现有新闻媒体管理体制不健全

在很长一段历史时期，我国新闻媒体都是作为党政机关所有的事业单位而存在的。改革开放以后，我国加快了新闻媒体管理体制改革的步伐，逐步走上了一条市场化改革的路子。在新闻媒体中，开始实施“事业单位，企业化管理”的运营模式。

这种模式正如亨廷顿指出的，政府“几乎在所有方面都起着积极的领导作用和控制功能。”［２］具体来讲，其体现为党和政府对突发事件中新闻媒体报道的“政治领导”原则。按照这一原则，突发事件要根据程度的不同由不同的新闻媒体来发布，并且新闻媒体的报道必须取得政府的许可之后方可发布。比如，重大的突发事件，只能由中央新闻媒体机构发布和报道。这种新闻媒体的管理体制一方面保证了危机信息的真实性和权威性，有利于最大限度的维护社会稳定。但是，另一方面会导致“跨地区的舆论监督”。在我国地方政府中，新闻媒体往往与地方政府存在着隶属关系。在地方保护主义的干预下，当地的新闻媒体会对本地之外的人和事进行监督性报道。

另外，我国对新闻媒体的管理还缺乏专门的法律法规。发达国家在突发事件的新闻媒体管理方面，都制定了专门的法律。比如美国的《信息自由法》，英国的《信息公开法》，日本的《情报公开权利宣言》等。这些专门法律规范有效地规范了政府与媒体之间的关系。而在我国，党和政府对新闻媒体的管理只是参照宪法和一些行政法规的相关条款规定执行的。相关法律规范的缺失使得我国新闻媒体中出现了诸如“假新闻”、“封口费”等失范现象。

三、加强突发事件中我国政府新闻执政力建设的对策

１．提高政府官员的新闻执政能力

提高政府官员的新闻执政能力是提高政府新闻执政能力的重要任务之一。提高政府官员的新闻执政能力可以从如下几个方面着手：

一是加强政府官员新闻执政理念和运用传媒塑造政府形象的意识的培养。２０世纪末，新公共服务理论倡导一种新的行政伦理价值，即政府应该“为了公共利益而为公民服务”。［３］当前，我国正在努力构建为人民服务的服务型政府。在此背景下，各级政府官员应该积极接受这种行政价值的引导，积极地创造性地回应社会公众的知情权。这就要求，各级政府官员在突发事件发生之后，改变原来将新闻媒体视为“传声筒”甚至是“洪水猛兽”的错误观念，积极主动地加强与新闻媒体的沟通，将新闻媒体作为化解公共危机的重要力量之一。

二是要提高政府官员应对媒体的技能和能力。政府官员应对媒体能力如何，不仅影响到自身的素质和能力，而且关系到政府新闻执政水平的高低。由于政府官员应对媒体能力最终体现为政府官员个体的新闻执政能力，所以提高政府官员应对媒体能力要从提高政府官员个体的新闻执政力入手。一方面，各级政府部门要大力加强突发事件中政府官员新闻素养和新闻知识的培训力度，提升突发事件中政府官员个体与新闻媒体对话、沟通和交流的能力。另一方面，政府官员个体要重视与新闻媒体的主动沟通，也要自觉加强自身学习，充分了解各种不同类型媒体的特点和性质，并掌握突发事件中与不同新闻媒体对话交流的技巧。这样才能有利于缓和和化解危机，也才有利于塑造政府在公共危机中的良好形象。

２．完善政府的新闻发布机制

政府的新闻发布机制完善与否也直接决定着政府新闻执政力的强弱。所以，很多国家都把政府新闻发布机制建设作为政府新闻执政力建设的重要内容。对于我国目前的情况而言，需要从如下几个方面完善政府的新闻发布机制：

一是要实现新闻发言人的专业化和职业化。随着我国社会的急剧变革，政府面临的问题会越来越复杂，各种突发事件还会频频发生。在这种情况下，急需建立一支专业化的政府新闻发言人队伍，及时、准确地传递政府危机处理的态度和举措，避免因谣言造成的各种恐慌和骚乱。

二是要完善我国突发事件的新闻报道快速反应机制，及时地满足社会公众的知情权。具体来讲，在突发事件发生之后，政府要按照以下几个原则来发布信息：第一时间快速响应原则、真实性原则和滚动发布原则。这方面，汶川大地震给我们留下了成功的经验。

三是要提高政府议程设置的能力。议程设置是由传播学者麦克斯韦尔·麦克姆斯和唐纳德·肖提提出来的。他们认为，大众传播具有一种形成社会“议事日程”的功能，传播媒介以赋予各种议题不同程度“显著性”的方式，影响着公众瞩目的焦点和对社会环境的认知。因此，政府需要引导媒体的议程设置，以此来引导舆论，凝聚人心。值得注意的是，随着市场化发展，传统主流媒体对公众话语权的议程设置能力在逐渐减弱。这就需要政府一方面要加强传统主流媒体的建设，另一方面也要发展新兴媒体，比如政府网站等，以弥补传统主流媒体的不足。

四是要协调信息自由与社会控制的矛盾。美国社会学家罗斯指出，为了保持社会的和谐与稳定，就必须有一定的控制机制。［４］信息自由与社会控制本身就是一个矛盾体，但是信息自由也不是绝对的，而是应该有法律制度约束的。同时，社会控制也不是没有限度的，应该尊重信息自由。所以，在协调两者矛盾的过程中，要谋求双方的统一，并用法律制度加以规范。这方面，《政府信息公开条例》的出台就是一个很好的例子。

３．完善新闻媒体的管理体制

新闻媒体的管理体制是否科学、合理也影响着政府新闻执政力建设的具体成效。当前，我国新闻媒体管理体制的优化，既要坚持党的政治领导，也要促进其进一步优化。具体来讲，应该从如下几个方面加以优化：

一是要加强新闻媒体管理的法制化建设。随着我国市场经济体制改革的不断深化，政府对新闻媒体的管理应该更多地依靠经济、法律手段，而非传统的行政手段。新闻媒体管理的法制化、规范化是大势所趋。虽然我国出台的《中国人民共和国突发事件应对法》，将突发事件的应对纳入了法制化管理轨道，也极大地推动了政府对新闻媒体的法制化建设。但是，这种法制化管理的力度还亟待加大。借鉴国外经验，我国急需要制定一部《新闻法》，用以进一步明确政府对新闻媒体的法制化管理。

二是要加强媒体行业自律。随着我国文化体制改革的进一步深化，政府对媒体的控制会逐步减弱。受利益驱使的影响，新闻媒体往往会超越界限滥用信息自由，给政府突发事件的处理造成不利影响。在这种情况下，就急需加强新闻媒体行业的行业自律。具体操作上，可以借鉴国外经验，加大行业协会对各新闻媒体的监督力度。［５］媒体行业协会要进一步完善新闻伦理规范，加大对媒体记者从业职业道德准则的制定和实施力度，提高媒体从业人员的自我约束能力。

三是要营造一种自由和负责的媒介生态。自由而宽松的空间，是新闻媒体履行社会职责，行使舆论监督的重要条件。所以，政府对那些没有触犯法律的新闻媒体，应该允许其在一定范围内试错。这样才能更好地发挥新闻媒体的舆论监督作用。但是，要注意的是，要防范一些别有用心的媒体，以捏造事实，获取市场利润的行为。这就需要政府制定一套有效的媒体问责制度来规范媒体行为。

４．构建民主的新闻执政文化

政府对突发事件处理的态度和举措，既能反映一个政府的工作作风和素质，也能反映出一个政府的执政能力，还能反映出支撑政府执政行为的执政文化。政府新闻执政力的建设除了需要在上述几个方面作出努力之外，还离不开一定的执政文化作为支撑。有强势执政文化支撑的新闻执政力才是强大的，才是坚不可摧的。那么政府新闻执政力需要何种执政文化来支撑呢？由于新闻执政力本身就是民主社会中，政府主动加强与社会公众沟通，以实现公共利益的一种文明执政方式。一个具有很强新闻执政力的政府，必定是一个民主、透明、开放的政府，其所追求的必定是一种民主的执政文化。所以，从这个意义上来讲，政府新闻执政力的建设就需要强大的民主执政文化作为支撑。

构建强大的民主执政文化，就需要“表达意见的自由和多种信息来源”。［６］具体要做好如下几个方面的工作：（１）政府要尽可能地公开各种政务信息和社会信息。具体到突发事件中，政府要及时地通过新闻媒体向社会公众公布各种危机信息以及政府危机处理的相关信息。（２）政府要放松对新闻媒体的管制。随着我国民主化程度的不断提高，新闻媒体在突发事件处理中的作用将进一步凸显。政府必须赋予新闻媒体更大的自主性，并与新闻媒体进行积极广泛的合作，有效化解各种社会危机。（３）要进一步加强法治精神。民主执政文化的构建与法治精神的强化也是密不可分的。在突发事件的处理过程中，国家、媒体、公众的互动关系都应该由法律来协调。这样，民主执政理念才不会流于形式，而真正落实在相关的法律规范之中。

结论

随着信息技术和网络技术的迅猛发展，媒体的信息功能变得日益强大。新闻媒体的发展不仅深刻改变着人们的生产生活方式，也极大地影响了党和政府的执政环境。尤其是在突发事件中，新闻媒体对执政环境的影响更为直接。面对突发事件，政府如何与新闻媒体进行信息沟通，如何通过新闻媒体进行舆论引导、凝聚人心，进而提高政府的新闻执政能力，就成为政府在处理突发事件中要实现社会稳定、化解危机的首要任务。但是突发事件中，我国政府新闻执政力存在着政府官员的新闻执政能力薄弱、政府新闻发布制度运行不畅通、新闻媒体管理体制不健全等诸多问题，极大地制约了我国政府新闻执政力建设的成效。随着我国政府官员新闻执政力、政府新闻发布机制、新闻管理体制和新闻执政文化的不断完善，我国政府新闻执政力建设定能取得成功，成为推动政府能力建设，造福公民福祉的又一利器。

参考文献：

［１］李希光．新闻执政：现代政府的媒体战略［Ｊ］．上海师范大学学报，２００６，（１）．

［２］［美］塞缪尔·亨廷顿．全球化的文化动力［Ｍ］．康敬贻等译．北京：新华出版社，２００４：２１－２２．

［３］［美］珍妮特·Ｖ·登哈特，罗伯特·Ｂ·登哈特．新公共服务：服务，而不是掌舵［Ｍ］．丁煌译．北京：中国人民大学出版社，２００４：１１５．

［４］谢金文．中国传媒产业概论［Ｍ］．上海：上海交通大学出版社，２００７：１０２．

［５］［美］罗伯特·达尔．论民主［Ｍ］．李柏光、林猛等译．北京：商务印书馆，１９９９：４３．

［６］段鹏．政治新闻的控制与沟通——政府与新闻媒介的互动［Ｊ］．现代传播，２０１０，（３）．

责任编辑侯琦