高校国库集中支付困难分析与解决策略

郭彦斌 李卉

【摘 要】 文章从高校财务收支特点入手，分析了高校执行国库集中支付中遇到的实际问题，从提升高校财务管理、建设部门沟通协调机制、构建国库支付信息化系统等方面，提出提升高校国库集中支付质量与效率的策略。

【关键词】 国库集中支付； 财务管理； 信息化建设

2002年8月，教育部属的南开大学、山东大学、天津大学、中国石油大学和中国海洋大学作为试点实行国库集中支付，启动了全国高校实施国库集中支付制度改革。2003年9月，河北省人民政府印发了《关于〈河北省省级财政资金收付管理制度改革试行办法〉的通知》（冀政[2003]49号），开始了河北省国库集中支付工作。2010年底，河北省财政厅印发了《关于省级第八批预算单位国库集中支付改革相关问题的通知》（冀财库[2010]31号），规定自2011年起教育厅所属高校，除河北工业大学（在天津）外全部实行国库集中支付。关于国库集中支付的现实意义，论述已有很多，而且在实践中也得到了证实。随着国库集中支付改革广度与深度的不断推进，其在实践中的一些缺陷开始显现，尤其是基层预算单位在操作上遇到的具体问题更加凸显。笔者从事高校财务工作，所在高校财务执行国库集中支付改革已近两年，在此对国库集中支付实际操作中遇到的问题进行分析，并提出解决与改进策略，希冀使国库支付改革更臻完善。

一、高校财务收支特点

（一）事业收入占比大，收入在时间上不均衡

财政部修订的《高等学校会计制度》（征求意见稿2011年1月1日），将高校收入按照组织收入的主体分为财政补助收入和事业收入。高校各类财政补助收入是从财政部门、政府部门或机构拨入的各类财政拨款和补助；事业收入主要由教育事业收入和科研事业收入组成。教育事业收入包括学费、住宿费、考试考务费、委托培养费、培训费等收入；科研事业收入包括基础科研课题收入、科研开发与协作收入、科技成果转让收入、科技咨询收入等。高校一般属于财政定额或差额拨款事业单位，不同于行政和全额拨款的其他事业单位，高校组织的事业收入一般占高校收入比重较大，尤其是地方高校，学费住宿费等事业收入一般占到40%～50%。

对于财政补助，无论是财政直接支付还是授权支付，这部分经费一般采取按月均衡划拨给高校的方式。对于高校各类事业费，财政按照非税收入管理规定，采取财政专户返还的管理方式。高校按规定执收各类事业费并汇缴财政专户，财政专户返还教育事业收入时，高校按照实际收到的返还金额确认为收入。河北省的做法是，每年将对高校的全部财政补助款在前9个月平均拨付学校；学费、住宿费等事业收入则是学校每年9月在学生入学时集中组织收入，最理想的状态是9月底能够通过非税收入系统向财政汇缴当年事业收费，财政部门将事业费核拨回高校一般要在10月中下旬。也就是说，占高校收入一半的财政补助收入是在每年1至9月份平均取得，高校收入另一半的学费、住宿费等事业费收入则是在10—12月的不足3个月内取得。高校事业收入呈现典型的季节性和时间上的不平衡性。

（二）高校经费核算的特殊性

高校财务管理与核算的特殊性表现在两个方面。一是基建财务独立建账核算。根据我国基本建设投资体制和国家财政预算编制的要求，作为高校经济活动一部分的基建财务与高校事业财务分开核算。高校基建财务不执行高校会计制度，而是执行《国家建设单位会计制度》，并向上级主管部门和财政部门报送部门决算报表和财政性资金投资基本建设项目决算报表。目前高校会计制度中关于基建业务，只设置了“结转自筹基建”科目，用以核算高校实际发生的学校自筹资金安排的基本建设支出。二是多（分）校区核算。经过合校并校等教育改革，形成一些高校同城分两个或多个校区，甚至不同城有多个校区办公教学的现实局面，高校财务根据自身的实际，采取了分校区设置会计科、报账点等措施，由主校区财务向分校区财务拨款，分校区办理报销业务。分校区一般都有独立账户，进行独立的会计核算，而且校区账户间可以相互划款转账。

二、国库集中支付对高校财务的影响

财政部门对预算单位采取整齐划一的执行标准，忽视预算单位实际特点的做法，给预算单位财务工作增加了诸多困难，不利于国库支付改革的深化。高校财务工作的特殊性使高校财务在实行国库集中支付中遇到了许多问题。

（一）高校预算调控能力弱化，“优惠空间”压缩

预算管理是高校财务管理的重要特征。在实行国库集中支付改革前，高校对预算资金尤其是学费等事业费收入，可以根据实际工作需要进行调整，且这种调整一般只需要学校常委会议定而不用向上级主管部门报批。国库集中支付则要求“有预算才能有支出”，并且“预算支出渠道不得随意变更”，实现了财政部门对高校每一笔支出的控制。

国库集中支付制度强化了高校预算作用，推进了高校预算编制的科学化以及精细化，同时也限制了高校因实际需要对预算调整的空间，弱化了高校预算调控能力。虽然财政部规定预算单位可以按程序对预算进行调整，但实际工作中，由于报批程序繁琐、时间周期长等因素，制约了高校预算调控的能动性。

此外，由于高校在商业银行存款减少（甚至没有），高校可向银行争取“优惠”的空间被压缩。例如有些银行为争取高校基本户或存款，采取了高校建设“一卡通”系统、对师生办理银行卡给予免年费等优惠措施。银行存款减少，银行可追逐的利润空间降低，对高校的优惠度以及合作积极性大打折扣，学生和学校能争取的优惠自然减少。

（二）向分校区财务以及基建账户划款受限，会计核算难度增加

《中央单位财政国库管理改革试点资金支付管理办法》（库财[2002]28号）规定“预算单位的零余额账户资金不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金”。该规定严格限制了预算单位通过向有关部门划款套取存款的同时，也使高校财务向分校区财务、基建财务划款等正常业务受到限制，增加了会计核算工作的难度。尤其是教育经费和基建拨款的会计核算体系、财务管理制度以及报表等都存在差异，基建资金不能划转至基建账户，而合并在一个账户中管理，付款手续复杂，银行对账业务量以及难度增加。

（三）资金归垫受限，影响高校业务开展

前面分析高校财务收支特点时，指出高校收入在时间上是不均衡的，而高校的支出则是相对均衡的，这样就出现在收入淡季时需要用其他资金（科研收入等）垫付开支的情况。此外，高校的项目预算下达时间晚的现象普遍存在，导致用款额度的下达也比较迟缓。根据项目建设实际需要，在额度未到达的情况下，高校往往会先使用其他资金对项目支出进行垫支。

国库集中支付制度在高校实施之后，零余额账户规定不允许向其他账户划转资金，更不能从零余额账户归还垫资，造成高校的垫资无法归还。在河北省，高校实行国库集中支付初年，对于归垫管理相对较松，允许对学科与科研建设经费、人员经费先垫支后归垫。进入第二年，财政对归垫行为严格限制，规定高校对归垫资金采取备案审批。调剂额度与资金归垫受限，影响到工作有序开展。

（四）额度拨付不均衡，增加预算单位经费周转难度

高校财政授权支付方式下额度下达不均衡：一般预算平均9个月下达；专项项目资金待“人大”通过后一般每年6月份下达；学费等非税收入9月底之前由预算单位汇集上缴国库，11月回拨。不均衡的拨付，显然不能满足高校事业发展的需要。同时财政对下拨资金尤其是专项资金要求11月之前下拨的经费，当年实现支出，11月以后下拨资金特殊情况可结转下年使用。目前这种管理的后果是，预算单位为满足自身客观经济活动的需要尽快消化下拨额度，普遍对已下拨额度调剂使用，造成通过国库支付反映的信息失真。

（五）单一的支付方式，降低支付效率

国库集中支付改革前，在商业银行积极创新支付工具、提高资金支付效率的大背景下，众多高校都已采取网银转账等支付方式，基本实现了支出的无现金化。而目前推行的财政单一账户改革，只应用单一的支付令结算，限制了资金网银支付这一高效便捷的结算方式，造成支付效率低下，加大并浪费人力成本，成为预算单位资金支付业务的“瓶颈”。加之单日或单笔国库提现超过5万元需要报财政审批的规定，更使实践工作多困扰于国库支付下的资金结算效率低下与繁琐。国库集中支付单一的支付方式，是现代信息化条件下资金支付手段的倒退，实际上是改革理念的前瞻性与实际工作的僵化性矛盾的体现。

三、改进策略

高校因自身财务特征而使其在执行国库集中支付中遇到的困难，有些可通过提升管理水平消除，有些则需要财政、银行与高校相互协调沟通共同解决。

（一）强化高校预算管理，推进预算精细化

充分认识高校预算的地位与作用，严格经费审批权限与程序。高校预算编制应当让相关部门共同参与，成立预算管理组织；区分基本支出和项目支出，细化支出项目，采用零基预算为主、滚动预算为辅的科学预算编制法；改变上报省预算与学校预算两张皮的传统预算管理做法与观念，实现上报省预算与学校预算的有效对接。

（二）解决分校区划款和资金归垫问题

对于分校区划款，财政应该根据实际情况，对异地校区设置零余额账户，按预算划拨额度；对同城分校区，采取备案分校区账户，允许向已备案账户划款。对于向基建账户划款，采取备案基建账户，允许按照基建预算向已备案基建账户划款。

由于高校收入的季节性和资金划拨的周期性，在短时间内资金归垫还将存在。财政可以采取按照高校事业费预算的一定比例，向高校预拨经费，年终据实结算；也可根据高校备案归垫项目与归垫额度，允许在备案的项目和额度内进行归垫。

（三）打通国库与商业银行“壁垒”，实现国库集中支付网上银行结算

出于资金安全等因素考虑，目前网上银行不支持国库集中支付结算业务。国库集中支付背景下，运用先进的财政收付信息系统，改进国库服务手段，进而提高国库支付效率工作。财政部门、经办银行和高校应当共同构建“财政—金融机构—预算单位”三位一体的财政资金支付结算模式，实现财政额度网银结算，解决现行国库支付的“瓶颈”。如苏州大学会同财政和商业银行开发了“网上银行国库集中支付系统”；贵州省在行政单位推行网上银行国库集中支付结算业务，这些有益的实践已成为可借鉴的经验。

此外，财政积极推进“公务卡”结算也是提高额度支付效率的有效方式。一方面各高校可以分步骤推进公务卡结算；另一方面财政应积极扩大公务卡消费目录以及公务卡透支额度。

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