权力寻租与腐败治理

田春生　刘长松

在腐败与反腐的博弈中存在着诸多困境：无法界定腐败行为边界与反腐败成本收益，权力寻租与“合谋”行为所造成的障碍，权力腐败正当性与非法性的认定不明确。因此，应当通过推进“内外结合”监督机制，提高政务信息透明度，推进市场改革、打破权力垄断等措施来有效遏制腐败现象的出现。

随着中国市场经济的不断发展，我国已经成为世界上腐败问题较为严重的国家之一。据清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授测算：我国因腐败所造成的经济损失和消费者福利损失，年均在9875～12570亿元，占到全国GDP总量大约13.2%～16.8%。

腐败不仅在我国禁而不止，在全球各国也是一个难以根治的问题。《联合国反腐败公约》指出，腐败已成为对社会稳定与安全造成严重威胁的问题，它破坏民主体制、价值观、道德观和正义，并对一国的政治稳定和可持续发展构成威胁。近年来，尽管我国加大反腐力度并取得了一定成绩，但大案、要案仍然屡禁不止。因此，探讨腐败之根源，建立治理腐败的机制，是我国亟待解决的问题。

腐败现象的成因：个人利益最大化下的权力垄断

在我国各个领域中都不同程度地存在着被民众称之为“腐败”的现象。腐败现象已经相当广泛地渗透于经济社会诸多领域之中，如行政事业部门、医疗卫生业教育、司法部门等。尽管在各个部门，腐败的产生条件和表现形式有着明显的差别，但是无论哪一种腐败行为，都是在滥用公共资源，侵犯民众利益。在现实生活中，腐败不仅包括政府官员为了私利而滥用公共权力、贪污贿赂、出卖国家财产等现象，还包括在履行公务和为民众办事过程中存在的官僚主义、互相推诿和扯皮等。再进一步来探析，中国的腐败更体现为一种权力腐败。

权力腐败根源于权力垄断，权力垄断存在于凭借市场中的信息不对称或行政霸权而拥有市场权力的部门。目前，我国的垄断并非一种纯粹的市场垄断，而是带有权力背景的、范围更广的利益垄断。吴敬琏先生指出，导致中国贫富差距的最主要原因，就是腐败和垄断，而这都与政府的权力有关。这种垄断不是经济自由竞争的结果，而是行政权力垄断造成的。行政人员是公权力的实际掌握者，作为国家公职人员的行政人员，始终存在角色的冲突和利益的矛盾。这一矛盾表现为：作为国家公职人员职位所赋予其的公权力与作为公民的法律赋予其的私权利之间的矛盾。行政人员的职业要求其做一个“忠实公共人”，在公权行使过程中，要坚持公共利益最大化原则，而不能因为个人私利影响权力的行使。然而，作为“理性经济人”，他必然有其自身的利益，追求个人利益最大化。这两者在实际运作过程中经常混淆与错位，出现用公权牟取私利导致公权力的非公共运用的情形，这就是我们所说的腐败。中国公权力的非公共、非服务性质运用有着深刻的根源，其内在的诱致力量使其谋求私利最大化。

腐败与反腐败的博弈困境

法律界限与成本收益无法界定。在中国，腐败与反腐败是经济社会中最常见的一种制度博弈行为。在对腐败行为体进行反腐败博弈中，经济学的分析告诉我们，要消除腐败并不是一件容易的事情，它需要考虑反腐败的付出与所得。换言之，治理腐败特别是权力腐败的关键在于，尽快确立能够约束腐败行为的边界。但是，由于中国所具有的权力腐败及其权力垄断之特点，导致反腐败行为者在认定或确定“腐败”行为时，往往受到法律边界与制度依据的制约，而且中国的腐败本身又与权力相互勾结，这使得对于腐败的认定有难度。不仅如此，就反腐败本身来说，它也需要耗费大量的成本和资源。一旦当反腐败本身所消耗的成本超过腐败所造成的资源流失时，反腐败从经济成本上看就显得得不偿失。因此，反腐败应该尽量有明确的法律界限和适度的成本收益预算。在一定程度上说，中国目前治理腐败的困境在于，如何界定腐败行为边界与反腐败的成本收益。

权力寻租与“合谋”行为。权力寻租，是指握有公权者以权力为筹码，竭力谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。这种寻租是把权力商品化或以权力为资本去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益，也即我们通常所说的权物交易、权钱交易、权权交易、权色交易等，诸如物质形态的土地、产业、资本那样，权力也被物化和转化为商品货币，进入消费和财富增长环节。大量事实证明，权力垄断、以权代法、缺乏监督与制衡，必然导致权力寻租。权力寻租所带来的利益，成为权力腐败的原动力。为了对公权力的寻租进行监督，我国采取体制内的监督机制，例如设置反贪和监督机构。但是实践证明，这种仅仅依靠“自己人”监督“自己人”的体制内博弈，不仅达不到应有的效果，而且往往产生公权力与监督人之间串通的“合谋”行为。在我国这种由上对下的监督体制中，上级监督者不仅会因信息缺失不能有效履行职责，而且由于缺乏对监督者的监督机制，使监督者得不到监督、并与被监督者“合谋”，共同侵蚀社会公共利益，以“监督”为名行变相腐败之实。在这里，权力寻租与“合谋”行为成为腐败治理的障碍。

权力腐败：正当性与非法性的认定。当前，我国的腐败与非腐败的界限已经有些模糊，这不仅在社会认知层面如此，甚至在法律层面亦是如此。我国社会上的很多腐败行为已经成为潜规则，人们的某些正当需求的实现不得不求助于腐败方式。因此当人们在口头上谴责腐败而在行动上依赖腐败时，这就意味着腐败与非腐败边界模糊，更体现为一种人们对腐败的默认，腐败的非法性异化为所谓的“正当性”，并逐渐转变为人们的行为意识。

腐败行为的成本收益博弈。从大量的事实中可以看出，腐败的成本和收益与腐败发生率之间具有很高的关联度。当腐败者在进行腐败活动时，他必然会做成本收益的考虑，假设腐败行为的成本大大高于收益，腐败行为则不可能发生。这就是腐败与否的成本收益博弈。如果握有公权的人，可以通过腐败行为得到比从事遵纪守法活动还要多的收益，那就意味着现行体制为腐败现象的滋生提供了适宜的空间。

但是，我国是一个向市场经济转型的国家，在这个过程中腐败的机会太多、腐败成本过低，而反腐败的成本则偏高，这必然会导致腐败发生率上升。随着公共权力部门提供的公共服务范围不断扩大，他们手中集中的资源也就越多；公权部门掌握的社会资源越多，就越有利于形成权力垄断。从反腐败成本收益角度看，一方面，反腐肯定是要投入成本的，包括人力、物力、财力等的投入；另一方面，我国的反腐缺乏统一的法律规范和机构设置，机构重叠而交叉，纪检、监察、检察、财政、审计、公安、法院都有相关职能，这些机构各成系统，导致治理腐败的成本高昂、效果微弱。

腐败的解决之道

目前，我国尚未形成有效制约腐败的制度约束机制。从权力寻租的角度看，公权力过大、权力缺乏制衡，则必然导致腐败。若没有对权力垄断的约束，即使我国在反腐倡廉中支付高额的经济成本，仍难以破解中国的权力腐败问题。因此，应当通过建立完善的监督、约束机制来有效遏制腐败现象的出现。

推进“内外结合”的监督机制。权力导致腐败的原因之一就是监督缺失。要遏制公权力（包括相关公共利益部门的权力）的滥用，就要让公权力在阳光下运行，减少公共事务的自由裁决权，推行政务公开，使决策权、执行权和监督权在阳光下运作。这样，就能够压缩产生腐败的可能空间，减少腐败发生的机率。与此同时，加强法治建设，通过法律和法规来约束公共权力部门的权力获取、组织和行使，建立对公共部门行为的制衡机制，明确规定“代理利益”的关系和内容，便于社会公众监督。此外，必须引入公开和透明的内外部监督机制，包括官员个人财产、权力分配和运作过程、预算决算和司法的公开、以及媒体监督与质询等一系列制度设计，扩大社会公众的知情权和监督权，推行官员问责制。

提高政务信息的透明度。权力导致腐败产生的条件之一是信息不对称。对于监督者而言，信息不完整、数据不真实，就无法实现有效权力监督。因此，要努力健全与市场经济相适应的制度约束机制，将公权力损害公民利益的信息与行为作为治理权力腐败的主要内容。哈耶克曾说过：坏的制度会让好人作恶，好的制度能让坏人从良。在约束市场经济下的“经济人”行为方面，制度约束比道德约束更加有效。因此，必须从制度约束的角度加强对腐败现象的遏制，真正实现政府官员从“权力主体”向“责任主体”的转变。

推进市场改革和完善信息公开，打破权力垄断。权力的稀缺性和垄断性，是腐败滋生的土壤。因此，政府要大力推行资源配置的市场化，坚持市场化改革道路，尽可能使生产要素和稀缺资源通过市场机制进行配置。因此，我国要严格控制行政管制的权限范围，消除政府与公众之间的信息壁垒，增强政府信息公开的力度，增强行政管理的透明度，进而通过权力制衡和权力监督有效治理腐败。

（作者分别为中国青年政治学院教授，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心助理研究员）