浅议公共组织投资管理中的问题及对策

彭秋容

【摘要】政府自身的局限性决定了其不能把所有社会公共事务都包揽下来，必须有选择性地进行投资。加强公共组织投资管理，应该从多方面入手：分析投资环境，严格履行审批程序，投资具有宏观调控性的项目，对投资项目要进行财务分析、国民经济分析及社会评价，对投资项目实施监控、进行事后审计与评价等。

【关键词】公共组织 投资管理 问题 对策

随着社会的发展和变化，在政府统一进行公共事务管理和为公众提供公共服务的过程中，由于社会的多样性需要，公共建设的大幅度提升、财政负担日益加重，政府单一性的产品供应和低效率的运转已不能满足公众对公共产品的数量和质量的需求，政府自身的局限性决定了政府不能把所有社会公共事务都包揽下来。公共组织应该有选择性地进行投资管理。

公共组织投资管理中存在的问题

投资项目效益低。一国的社会总投资由公共投资和非公共组织投资两部分组成。这两类投资具有不同的特点，适应不同的领域，共同满足社会经济发展的需要。非公共组织投资是由追求独立经济利益的微观经济主体进行的投资，而公共组织投资的性质具公益性和基础性。公益性质一直以来是滋长效率低下的温床，公共组织常常是因人设事，机构庞大，效率低下。精简与效能密切相关，只有精简，人们才能尽职尽责，各司其职，这才会提高效能，效能的提高又会促使机构的进一步的精简，从而实现公共投资的效益性。

公共组织过多直接利用行政手段投资于微观经济领域。我国公共组织往往管得过多、过细，深入到了企业单位的方方面面，然而公共组织终究是小的，企业终究是千变万化且复杂而庞大的。虽然政府组织很想对微观经济进行管理，但根本就无法实行，更不要说能管理得很好，其结果往往是应该投资管理的没有进行投资管理，如公共设施、社会保障、环境改善等一系列关涉人们生活质量的公共性事务，而不应该投资管理的却处处出面干涉。

影响公共组织投资项目审批程序的因素复杂。对公共组织投资项目审批也就是投资项目做出决策的过程，由于影响决策过程中的各种环境、组织、个人等因素无疑也会对投资项目的审批过程产生不同程度的影响，在决策理论研究中，决策的质量和可接受程度是两个普遍性的问题。从理论上说，要保证实际审批过程中的决策质量和可接受性，必须要保证问题判断和方案拟定、选择的正确性。但是，有许多因素影响了决策者所做出的这种判断和选择，它们的作用有时是潜在的或无意识的，甚至比一些审批原则和方法对审批者的思想影响更大，主要来自这几个方面：一是政策和法律因素。现行的政策和法律是各级审批人员进行决策的主要依据。无论是否存在正当的政策和法律依据都是审批者必须考虑的重要问题。二是投资项目的复杂性、困难大等因素。三是外界压力及信息来源。投资项目的审批由于牵涉到社会上各个方面的利益，各种社会集团、社会阶层以及各类人员将会以各种活动或各种方式表现其对某一社会问题或某种审批结果的关心，甚至可能会在某种程度上直接影响或干预投资项目。信息是否准确、及时、全面，直接影响问题判断的准确性和决策的质量与效果。四是个人素质差异。审批人员的个人素质不同对决策质量和审批行为有不同的影响。五是审批过程中使用的方式和手段及审批体制对审批结果有着重要的作用。

加强公共组织投资管理的对策

进行投资环境分析。投资环境是指影响投资效果的各种外部因素的总和，是以外部环境为条件的，因此，公共组织在投资时，投资者面对的是复杂、瞬息万变的环境，必须对投资环境进行认真分析。投资环境包括的内容很广泛，按照影响的普遍性，可以分为投资的一般环境和相关环境。投资的一般环境主要包括政治形势、经济形势、法律环境及文化状况。投资的相关环境指与特定的投资项目有关的一系列因素，如相关技术开发状况、相关行业市场、相关资源、相关地理环境等。

公共组织进行的所有投资都离不开特定的政治、经济、法律、市场环境等因素。环境对投资项目的经济效益有至关重要的影响。如果经济处于疲软，投资就会处于不利地位。所以在进行投资决策之前，必须仔细地研究投资环境，使投资决策有可靠的基础，保证决策的准确；公共组织还要及时了解环境的变化，保证投资决策的及时性和灵活性。投资者必须用高度的社会责任感去进行投资实践，从而面对环境作出积极的回应；投资者在实践中要善于利用社会的压力改造内部环境，利用民族习惯、风土人情去使投资项目得到效用最大化，从而使公共组织得到社会更大的支持。

遵循合法性原则，严格履行审批程序以保证完成公共投资任务为前提。首先，用于对外投资的资金范围必须合法。其次，公共组织对外投资，应当按照国家有关规定报经主管部门、国有资产管理部门或财政部门批准及备案。公共部门必须严格按审批程序编报投资项目计划，由投资主体或投资项目主管部门委托勘察、设计、咨询等机构，从技术能力和经济效益等方面论证投资项目的合理性和可行性，在此基础上，设计多个项目动作方案，经过反复比较论证，选择最佳方案，为投资项目决策提供正确的依据。再次，公共组织以实物、无形资产进行对外投资的，应按照国家有关规定由评估机构进行资产评估，以防止国有资产流失，保护国家利益。最后，公共组织长期用国有资产进行对外投资，不得擅自改变资产的国家所有性质。所以，公共组织对外投资时，不能挤占事业经费，影响事业的发展。在用于保证事业发展的所有计划资产，都不应该用于对外投资。

投资项目具有宏观调控性。公共组织提供的产品与服务具有公共性，这也是公共组织的核心职能。在日常生活中，有些事情固然可以通过私人、私人机构或组织来处理，小到个人的结婚生子、谈情说爱，大到组织生产、经营管理。但是仍有许多事情无法由私人、私人机构或组织来解决，因为公共事务的最大特性就是它的公共性，公共事务的成果可以让参与者即投资人与非投资人共同享受，普遍获益。由于此类事务具有全社会的普遍调控性，所以，以追求利润为目标的企业不愿管，而势单力薄的私人又管不了公共事务。非公共组织由于受微观经济利益的驱动，一般乐于投资收益高、期限短、盈利大的项目。所以，公共组织必须面对这些公共事务，但是公共组织（特别是政府机构）一定要做到以宏观管理、间接管理为主，公共组织的职能中管理投资是一个重要的部分，但究竟该投资什么，如何投资却有很大的差别。公共组织的投资方向必须符合一定时期社会经济发展战略目标和国家产业政策的导向。例如，为提高全社会的国民素质，投资于科技、教育、文化、卫生、体育广播电视等非物质生产领域；为弥补市场调节机制的缺陷，投资于基础设施和原材料工业等低盈利行业；为国家安全需要，投资于国防建设事业；为鼓励高科技产业发展，投资于高、精、尖技术领域等。

对投资项目要进行财务分析、国民经济分析及社会评价。在市场经济条件下，公共组织进行对外投资时，也必须考虑到该项目的经济效益和社会效益。投资项目财务分析的目的就是分析项目的财务获利能力，体现微观经济效益。国民经济评价，是为了了解项目的宏观经济合理性和宏观可行性，体现宏观经济效益。投资项目的社会评价，是从社会经济、自然资源利用、自然与生态环境、社会环境等方面评价项目的社会效益。这三种分析评价方法的综合运用，有助于使投资项目获得微观、宏观经济效益和社会效益的和谐统一。此外，在考虑投资效益性原则的同时，还要具有全局观念，项目的投资目标应与非政府组织的总体目标相一致，只有这样，才能提高其整体经济效益和社会效益。实施对外投资时，应依法签订投资协议或者合同，以明确责、权、利。单位所获得的投资收益要纳入单位预算，统一核算，统一管理。

对投资项目实施监控、进行事后审计与评价。一旦决定接受某一个或某一组投资项目后，就要积极地实施并进行有效的监督和控制。对投资项目从立项、实施到完工交付使用后的全过程，要采用项目前评估、项目后评估等方法对投资项目的筹备、决策、实施、运营各阶段进行全程质量跟踪监督、发现问题、解决问题，保证投资项目质量。首先，严格监督资金管理，必须做到专款专用，严格财务核算制度，避免资金互相挪用、挤占，提高资金的使用效益。其次，在项目的实施过程中，要对项目的实施进度、工程质量、施工成本等进行控制和监督，以便使投资按照预算规定如期完成。再次，在项目的实施过程中，要定期进行后续分析。把实际的收益和预期的收益进行比较，找出差异，分析差异存在的原因、并根据不同的情况做出不同的处理，这实际上就是投资过程中选择权的问题。最后，投资项目的事后审计是指对已经完成的投资项目的投资效果进行审计，这种审计主要由公共组织内部审计机构完成，将投资项目的实际表现与原来的预期相对比，通过对其差额的分析可以更深入地了解某些关键性的问题。例如发现预测技术上存在的偏差，分析原来的资本预算的执行情况和预算的精确度，查找项目执行过程中存在的漏洞，找出影响投资效果的敏感因素，总结成功的经验等。

（作者单位：四川师范大学计划财务处）