我国自愿性标准与WTO《TBT协定》的关系

杨志维　吴艳

近期，苏泊尔炊具被指钢锅锰含量高出国标近4倍，苏泊尔公司回应称，其产品不符合1988年标准(强制性)，但符合1992年标准(推荐性)。而在此前，强生沐浴露被检出含微量二噁烷时，强生回应二噁烷在一些原材料中自然存在、无法避免，其含量符合国家标准；霸王洗发水被曝含致癌物时，霸王公司回应说其产品均严格按照中国现行法律、法规及标准的要求规范生产……企业在产品质量出问题时，我们听到最多的一句辩解是“我们的产品符合国家标准”。每当看到这些新闻，我们不禁想问，符合国家标准就是企业免责的理由吗?国家标准都是强制性的吗?国家标准可能落后于产业实际发展水平吗?

当今世界，标准已成为经济和科技发展的重要技术基础之一，深入社会生活的各个层面，为法律法规提供了技术支撑。但显然，生活中人们对标准的认识还存在不足。而对于标准相关事件种种追问的思索与解答，还得建立在对国内标准体系和WTO《TBT协定》的了解基础之上。

我国标准体系和自愿性标准

我国的标准工作始于新中国成立之初，标准化体系形成于计划经济时代，标准制定以政府为主体，按照行政管理体系进行管理、审定。1989年施行的《标准化法》规定：“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。”强制性标准一般是指在一定范围内通过法律、行政法规等强制性手段加以实施的标准，具有法律属性，一经颁布，必须贯彻执行，不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。强制性标准以外的标准是推荐性标准。可见，我国《标准化法》使用的是“推荐性标准”的提法。

《TBT协定》中对技术法规和标准的解释采用的是ISO／IEC指南2(2004年修订)的定义。技术法规对产品特征的遵守是强制性的，也就是说，技术法规具有强制性特征，即只有满足技术法规要求的产品才能销售或进出口。《TBT协定》中标准的定义是：“为了通用或反复使用的目的，由公认机构批准的规定产品或相关加工和生产方法的规则、指南或特性的非强制执行的文件，标准也可以包括或专门规定用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装标志或标签要求。”

《TBT协定》没有对自愿性标准进行明确定义，在美国材料与试验协会(ASTM)的说明中有如下定义：ASTM标准是自愿制定和自愿采用的，只有当政府机构在法规或在合同中引用时，ASTM标准才具有法律约束力。通常，自愿性标准要求有关各方协商一致，公开、公正、公平，依靠其市场影响力和权威性吸引有关各方执行，所以只有真正源于实际需求的标准才能够有实用价值，才能在市场中存活、发展。自愿性标准体系主要由企业、公民社会、工会、政府共同制定、管理，并日益构成一种非政府、以市场为导向的国际治理体系。可见，《TBT协定》中的标准基本与自愿性标准的含义一致。

我国标准术语与《TBT协定》的规定不太相同，没有“技术法规”一说，标准也与《TBT协定》的规定不同。我国的强制性标准尽管称之为“标准”，并以标准形式公布，但与《TBT协定》规定的“技术法规”的定义相符。

那么，我国的推荐性标准是不是对应国际上通用的自愿性标准呢?比较二者的含义，可以看出，自愿性标准与推荐性标准都是自愿的，非强制性的，是有关方面推荐使用的。但是，二者也有不同，自愿性标准由标准化组织制定，技术委员会由各方自愿参加。而我国标准技术委员会的各成员代表由标准行政主管部门推荐产生，不是完全自愿的。自愿性标准的特征是“协商一致”，标准化委员会的会议是开放的，保证标准的各利益相关方均衡、平等地参加国家标准和管理决策，保证标准的充分协商一致，使所制定的标准具有广泛的市场适应性。而我国推荐性标准的批准要经过行政主管部门，主管部门既是发布者也是推荐者，强调推荐使用，而自愿性标准强调的是自愿采用。我国推荐性标准具有很强的官方色彩，而国际上通用的自愿性标准完全是民间组织制定、可自愿采用的标准。

制定自愿性标准应符合“良好行为规范”

对于标准的制订、采用和实施，《TBT协定》要求应由成员方保证其中央政府标准化机构接受并遵守附件3“制定、采用和实施标准的良好行为规范”(以下简称“良好行为规范”)。具体来说，有以下几个基本原则：

一、正当目标

在《TBT协定》的序言中，就提到了制定技术法规、标准和合格评定程序的正当目标，包括国家安全、防止欺诈行为、保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康以及保护环境等。这也是缔结《TBT协定》的出发点。

二、国民待遇原则

“良好行为规范”规定了国民待遇原则，禁止同类产品源自国外而遭受较低待遇，仅允许成员方在同类产品越境时采取特别措施，禁止成员方运用国内税收和法律规定实现贸易限制的目的。

三、透明度

“良好行为规范”规定，各标准化机构须至少每6个月出版一次工作计划，包括其名称和地址、正在制定的标准以及前一段时间已批准的标准。在批准一个标准之前，标准化机构须留出至少60天的时间让其他WTO成员境内有利害关系的各方对标准草案提出意见。

四、其他实质性条款

“良好行为规范”还规定了非歧视、不阻碍国际贸易、以国际标准为基础、积极参加国际标准制定、按产品性能阐述标准等原则。另外，各成员方遵守“良好行为规范”的义务，并不以标准化机构接受该规范为其前提，即不论该国的标准化机构是否已经接受规范，但成员方政府都应履行相应义务。

发达国家和地区的自愿性标准体系

当今，发达国家均已建立了适应市场经济发展的技术标准体系，基本上划分为国家标准、团体标准和企业标准三个类型。标准的形式包括标准、技术守则、标准案例、补遗和公告等。近年来，又出现了协议标准和事实标准等新模式，充分体现了标准应尽快反映技术进步和市场需求的原则，一些专业团体学会和协会在标准化工作中也发挥了主导作用。

美国标准体系以私营领域为主导，联邦政府充当积极参与者及合作伙伴的角色。这是由美国自由的政治体制和完全的市场化经济体制所决定的。美国国家标准学会(ANSI)建立于1918年，不是美国政府部门，而是一个非赢利性的民间标准组织，作为美国自愿性标准体系的管理者和协调者，其自身并不参与标准制定，主要负责标准制定者的资格认定和美国国家标准的审核批准。ANSI承担了越来越多的公共事业职能，协调并指导全国标准化活动。美国政府在制定国家技术法规体系时，采用自愿性标准，使之具有强制执行力，在实施政府采购时利用合同引用确立其采购标准的地位。1995年国会通过《国家技术转移和进步法》(NTTAA)，从法律上确立了美国私营领域主导、政府参与的自愿性标准体系。

欧盟作为发达国家集团，在长期的实践中，逐步建立起一整套相对完善的自愿性标准体系。欧洲标准化委员会(CEN)、欧洲电工标准化委员会(CENELEC)、欧洲电信标准学会(ETSI)是欧洲的三大标准化组织。欧洲标准化系统绝大多数活动经费来源于私营领域，私营领域为欧洲标准化系统提供强有力的支撑和服务。同时，私营领域参与标准化过程反过来也有利于满足市场需求，推广创新成果。2010年，欧洲标准化系统评议专家团(EXPRESS)向欧盟委员会提交的一份报告中规划了欧洲标准化的愿景，即到2020年，欧洲标准化系统将成为一个能够满足商业、社会和政府当局需求，能够对世界快速变化的需求，包括技术的发展和融合、产品安全性和公民福利的提高、气候变化和能源管理的挑战等做出反应的欧洲标准化系统，标准化庞大的、可量化的经济效益将持续增强。

俄罗斯作为中等以上发达国家，为了适应国际标准化发展，在前苏联标准化工作的基础上，进行了许多改革，逐渐向欧洲现行的标准化管理体制和标准体系过渡。2002年出台了《技术调解法》，主要目的是建立技术法规体系和自愿性标准体系，任何人均可成为国家标准的制定者。标准化技术委员会可以包括联邦行政机构、科技组织、独立的组织、商界的公共协会和消费者的代表，都平等自愿参加标准制定。无论是国家机构还是私营机构制定的标准，都应该符合国际标准和技术法规的要求。

近年来，韩国政府和行业组织通过公平竞争、公开透明和开放共享的途径来发展自己国家的相关技术标准，所有参与研制者都经过法定程序而获得机会，评估内容和手段也是公开透明的，韩国标准得以顺利推广。

对我国标准化体系工作的建议

我国现行标准化体系在计划经济时代形成并发展，在一定历史阶段发挥了重要作用。但随着竞争的全球化和区域经济的一体化的迅速发展，对国际标准的需求会不断增长，标准的国际化、采用国际标准，将成为全球普遍发展的趋势。政府的人力、财力有限，无法满足高速经济发展对标准化工作的要求，原有标准化管理方式已经无法完全适应市场经济发展的需求。借鉴发达国家标准化工作的经验和做法，有利于我国树立企业作为标准制定主体的地位，有利于制定更加符合市场要求、具有生命力的标准，有利于我国标准的推广和使用。

上世纪九十年代中期，自愿性标准体系引入我国，出口型企业必须满足贸易伙伴的要求，成为推动中国企业执行自愿性标准的主要推动力。然而，众多企业，尤其是中小企业，缺乏对自愿性标准体系的了解，没有能力参与自愿性标准体系，也不愿执行自愿性标准。即使是国有企业，由于缺乏政府部门、行业协会的明确指导，也对自愿性标准敬而远之。建议我国政府在标准化工作方面，推广自愿性标准体系，鼓励社会团体制定标准，为企业参与自愿性标准提供指导，鼓励企业参与标准制定，引导企业采纳自愿性标准。