建设项目需求分析与投资决策规则选择

郑宪强

摘要：中国是世界上最大的建筑市场，其中因投资决策失误而导致的项目失败案例频频出现。究其原因，人们在投资建设项目时更多地关注于建设项目的供给方面，对需求的关注甚少。因而，在对建设项目投资决策进行分析时，首先有必要针对需求选择正确的资源配置规则。在效率目标下，民间投资应遵循价格信号和利润主导的经济规则。在公平目标下，政府投资应遵循国民经济主导的行政规则，为保证公众需求的实现，公众的正式或非正式的过程性参与是有效机制，另外还应在需求之外结合社会规则，实现市场、国民与社会的可持续发展。

关键词：建设项目；需求分析；投资决策；规则

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1003—3890（2012）04—0051—05

在建设项目生命周期内，建设项目投资失败的原因可能是决策失误，可能是建造过程失控，也可能是运营管理失范。鉴于决策阶段对建设项目投资和使用功能的决定性影响以及建设项目的不可逆性，本文将集中关注投资决策失误导致的建设项目失败。实际上，建设项目投资决策是人们解决资源稀缺性的一项经济活动，而需求正是人们对稀缺反应的表征。建设项目投资决策的首要基准就是目标群体的需求能否得到有效满足。正基于此，在投资决策阶段，需求分析是否准确直接关系到投资决策规则的选择，进而影响到建设项目决策的成败。

一、建设项目需求的思想流变

在经济思想的历史语境中，建设项目的基本生产或服务功能从未曾改变，但建设项目投资行为取向却随着人类的需求异位而发生了巨大的变化。在古典经济范式中，供给是分析的核心。以工业革命为背景的建设项目投资的使命就是扩大物质供给，满足人们的基本物质需求。在这种供给主导的短缺经济中，需求往往被忽略。人们对于生产性建设项目所生产的产品只求量上的满足，而没有更多的选择余地；对于非生产性建设项目也没有更高的企求，简陋的木屋火车站、拥挤少阳的工人居住区等建设项目就是那时的需求写照。当机械化供给出现过剩时，古典经济学也被以需求为核心的新古典经济学所取代，物质生产供给取向转向了基于商品货币交换的需求取向。人们不再仅仅局限于物质数量的满足，逐步衍生了多样化的需求，建设项目也要为买方需求量身而造了。此时，投资不再是决定供给的因素，而是被需求决定的因素。火车、小汽车等机械化交通工具的发明催生了道路等交通建设项目；当距离不再是问题时，富裕阶层搬离了市中心的阴暗陋室，住进了郊区的别墅；火车站、商业中心再也不是旧模样；人们对工业化产品也变得日益挑剔。时至今日，这种以需求为导向的建设项目投资仍然在继续，但是经济学研究范围已经扩展到了人类的全部行为以及与行为相关的全部决定。这种以需求为导向的投资思想又增添了“以人为本”的可持续价值观。因此，不论是经济分析理论的进展，还是建设项目投资的实践，它们都共同勾勒出了建设项目满足需求的投资决策发展路径，即从物本范式到资本范式再到人本范式。

从历史的视角来分析，中国60多年的发展历程也见证了上述逻辑。在短缺的计划经济时代，物质匮乏，供需缺口显而易见，包括大型基础工业在内的建设项目投资决策没有必要进行需求分析，完全是自上而下式的命令决策。尽管也出现了像三门峡水电工程项目的决策失误，但这种失误大都因技术自负，而非需求造成的。近三十年来，当市场逐步开始取代计划、短缺成为历史时，需求开始取代供给主导着建设项目投资决策，集中命令决策转向多元化个体的分散投资决策。在中国，建设项目投资趋向已经基本完成了由物本范式向资本范式的转变，决策者基本上从供给定势转变到需求导向的经济中来。由于混合投资体制的存在，建设项目投资决策由资本范式到人本范式的转变已经起步，但进展缓慢，需求导向下的行为研究尚未完全展开，行为研究视角下的需求和稀缺资源配置规则及与之有关的决策规则也未完全形成。因而，除了工业建设项目可行性研究的程序性规范之外，人们还需要制定人本范式下符合历史和现实的操作规则，以指导规则选择之下的投资行为。

二、需求聚类分析与决策规则

（一）需求聚类分析

如图1所示，依据建设项目的可经营性和产权属性，本文将把建设项目分为四类。第Ⅰ类是工具性建设项目，由利润导向的民间投资，向市场需求者提供产品（或服务），比如燃煤电厂或商业写字楼；第Ⅱ类是企业（或个人）自用建设项目，比如企业自建自用的办公楼；第Ⅲ类是非竞争、非排他的公共物品项目，如城市公园；第Ⅳ类是非竞争、排他的准公共物品项目，如城市轨道交通项目。此外，还有国家安全建设项目，它不属于经济范畴，故本文将不予讨论。

上述四类建设项目在投资主体、决策主体、需求主体、资源配置方式以及决策方式上都有所不同。从表1可以看出，除了第Ⅳ类中的特许经营项目之外，其他建设项目的投资主体与决策主体均为一体，决策权与投资主体不分离，投资决策目标一致。不过，对于第Ⅳ类中的非竞争、可排他类基础设施项目，近些年来政府往往不直接投资，而倾向于采用特许经营模式由民间资本投资建设。在这类项目中，民间投资者是没有决策权的，政府才是决策者。由于决策主体与投资主体分离，其目标也可能发生冲突。

从需求和资源配置方式上来看，建设项目要么是为了满足公共需求，要么是为了满足非公共需求（市场需求和自足需求）。公共需求由公共资源或政府主导的民间资源来供给，而非公共需求则是需要民间资源来满足。由于资源来源不同，其满足需求的资源配置方式也不同。非公共需求的产权属性单一，完全可以通过价格信号和利润目标等市场化方式将民间资源供给与市场需求匹配，市场出清时资源配置最有效率。当然，第Ⅱ类建设项目较为特殊，其供给主体与需求主体合二为一，此时企业的自足需求建设项目，不通过市场配置资源，而是通过市场微组织（企业）在组织边界内予以配置。在满足公共需求方面，市场是失灵的，这就需要行政决策来配置公共资源或民间资源。综上可以看出，除了第Ⅱ类建设项目外，其他建设项目的决策主体与需求主体均是分离的。决策者和需求者的非同体性导致决策目标和需求目标经常发生错位，错位严重时需求完全不能得到满足，从而导致项目决策失败。

（二）基于需求的决策规则

从经济分析的视角来看，建设项目的价值归宿是效率和公平。第Ⅰ类和第Ⅱ类建设项目需求是以效率为导向的，第Ⅲ类和第Ⅳ类建设项目需求则是以公平为导向的。根据社会选择理论，这两种需求是否得到满足是需求者可以通过用脚投票机制来评价的。对于前者需求者利用货币来投票，而后者需求者是利用行政信用来投票的。

有资源约束的需求导向不同，财务评价方法自然有异。第Ⅰ类和第Ⅱ类建设项目的效率导向需求体现在评价方法上就是采用基于“个体福利”的费用效益分析（Cost—Benefit Analysis，CBA），这也是实践中工业建设项目可行性研究普遍采用的评价方法。第Ⅲ类和第Ⅳ类建设项目的需求者为公众，其需求评价方法不能再采用CBA方法，而应采用基于“集体福利”的费用效果分析（cost—Effect Analysis，CEA）。效率导向和公平导向也不是绝对的，第Ⅰ类和第Ⅱ类建设项目在追求效率目标的同时，还应兼顾公平，比如水泥生产项目在合规追求利润的同时，应对环境和周围社区带来的负外部性设置相应的环境和社会补偿机制。同理，第Ⅲ类和第Ⅳ类建设项目应以公平优先，兼顾效率。因为公共资源也是有限的，有多种竞争性分配方案，配置时需要排序，所以也应该本着“少花钱、多办事”的原则提高公共物品供给水平。比如，在基础设施、住房保障等公共需求没有基本满足的情况下，地方政府举债建设豪华行政办公大楼就有违“公平优先、兼顾效率”原则。

总之，适当性逻辑是规则遵循的基础。如图2所示，第Ⅰ类和第Ⅱ类建设项目是民间资源市场机制配置的结果、服务于市场经济，决策者依据经济规则（Economic Rule）进行投资决策；第Ⅲ类和第Ⅳ类建设项目是公共或民间资源行政机制配置的结果，服务于国民经济，决策者依据行政规则（Administrative Rule）进行投资决策；同时所有建设项目都是社会构成的一部分，都应当兼容社会规则（Sociological Rule），服务于人本经济。在这些规则导向下，前两类建设项目投资决策评价的标准有3个：1.财务评价指标达到期望值，2.国民财富增加，3.个人福利得到帕累托改进。同样，后两类建设项目投资决策评价的标准也有3个：1.成本预算平衡，2.投资期望符合公众需求，3.国民经济得到改善。

三、角色异位与规则违反

决策规则是由决策者制定的。投资者与决策者分离，以及决策者与需求者分离都有可能造成违反规则的结果，并进而导致需求落空，决策失误。以规则为基础的投资决策是一个确定角色并使规则与需求相符的过程。

（一）政府投资竞争性项目

国有企业的组织角色是政府代理人，其投资第Ⅰ类建设项目时，利用公共资源参与市场竞争，等同于行政规则与经济规则竞争，竞争的结果往往是行政规则占优。以钢铁项目为例，近年来由于我国基本建设投资增幅较大，为满足市场需求，许多民营资本纷纷投资钢铁生产项目，与国有钢铁企业同台竞技，这是市场需求导向的竞争常态。不过，一系列行政干预措施频频出台，如《关于清理钢铁项目的通知》（发改产业【2010】2600号），以重复建设、产能过剩为由，强制关停或组织国有钢企并购重组中小型民营铁矿开发和钢铁生产项目，出现了不少像亏损国企山东钢铁兼并重组盈利的民企日照钢铁的普遍案例。在行政规则主导下，经济规则被逐出市场，市场需求无以满足，市场配置效率由此受损。其实重复建设是市场竞争的必然结果，这只是表明市场产品同质，这会激励企业在产品创新上投入资源，更好地满足市场需求。政府参与竞争领域建设项目的投资时，民营投资的命运有二：一是投资失败或中途撤出，二是寻求行政资源依赖。不论哪种情形，对于整个社会而言，需求都没有得到有效满足，投资效率难以提高。因此，从经济效率角度来看，政府投资模糊了行政规则与经济规则的边界，导致政府逐利、私企逐名的无序，市场需求无以满足，不符合私有资源的效率原则和公共资源的公平原则。

此外，我们还可以看到另外一种竞争景象，即在分税制度语境下，一些地方政府为了“一己之利”，纷纷为本地或自己的企业撑起一把保护之伞，甚或身先士卒冲锋在前，亲自操戈，为本地或自己企业保驾护航，企业之间的竞争俨然成了各地方政府之间的行政竞争。一个个“高新园区”、“基地”在地方政府招商的大旗下纷纷成立。在行政资源配置不均衡的条件下，行政干预扭曲了市场资源配置效率。

（二）政府投资纯公共物品

第Ⅲ类建设项目是纯公共物品，公众需求是其供给的唯一理由。不幸的是，这种纯公共物品的行政规则决策中掺杂着过多的经济诱因，同时忽略了投资决策的社会规则基础。2005年，国家重点文物保护单位圆明园管理处做出决策，在圆明园遗址东部挖深湖底，铺设防渗膜，同时改建驳岸，修建游船码头。该项建设项目违规暂且不论，但从其决策行为可以看出，此项工程最大的决策指向是经营游船和快艇牟利。投资决策用经济规则替代了行政规则，并将社会规则弃之一旁，未经环境评价，破坏遗址原态，开展经营性游船和快艇娱乐项目，有违公众需求。

尽管没有经济诱因，但是违反社会规则，一厢情愿推行行政规则的代位决策现象在一些转移支付建设项目也较为常见。在新农村建设中，有些地方政府不顾及农民实际需求，拆村赶农民“上楼”。有些扶贫项目不考虑其适应性，如在2003年“非典”之后，为解决贫困地区人畜饮水问题，国家扶贫办给西藏计委拨付了一笔资金用于安装水管，而且指定不得挪用。可实际问题是，有些贫困村所紧缺的是一座桥或一条渠。

由此可以看出，行政决策是自上而下的，行政规则下的投资决策是否有效取决于成本预算约束和公众需求的满足。在此模式下，决策者和需求者独立，信息不对称将导致所供非所求的无效结果。消除信息不对称的最佳途径就是公众参与公共建设项目的投资决策。参与式投资决策一方面可以反映利益相关者的诉求和需求，另一方面也可以弥补决策者知识或信息的不足。部分城市基础设施投资过度、农村基础设施投资不足等都是弱势公众少有参与公共资源行政决策的表现。投资过剩和投资不足都是决策参与不足的表现。参与式的要素是赋权公众，让其提出需求，使公众需求尽情表达研。由于决策者和使用者分化，使用者需求可能未能在建设项目中得到充分反映，导致项目建成后于使用者需求落差较大，往往会出现“好心办坏事”的结果。

（三）民间资本投资准公共物品

第Ⅳ类建设项目是准公共物品，也是为满足公众需求，因而该类项目首先需要遵守行政规则主导下的公平准则。同时，该类建设项目具有全部或部分可经营性，资源可由民间投资配置，所以项目还需要考虑经济规则主导下的效率准则。由此可见，在保证公众需求和公平的前提下，此类建设项目还可以允许民间投资者渔经济之利。近些年来，我国基础设施（包括市政公用设施）项目正在越来越多地采用特许经营的融资模式，吸引民间资本参与投资。项目形成了投资者、决策者和公众需求者的完全独立规则博弈格局，决策者要兼顾投资者的利益诉求和公众需求。不过，需要注意的是，若投资者利益与公众需求有冲突时，政府决策者需要在两者之间权衡，但权衡的结果不应该牺牲公众需求。深圳市梧桐山隧道即由民间外资参与投资的BOT建设项目，在城市化加速背景下，2000年后收费站已经成为阻碍市区与东部盐田港地区的咽喉瓶颈，公众交通需求得不到满足。在政府与隧道公司谈判未果的情况下，深圳市政府在2002年投资改造了深盐第二通道——梧桐山罗沙盘山公路供公众免费通行，公众交通需求得到部分缓解，但仍未解决根本问题。依照准公共物品投资决策规则，如何将冲突目标熵减耦合，还需要决策者设计出激励相容的制度安排，优先满足公众需求，如将收费公路还原为纯公共物品，或在地铁经营中给予民间投资者最低价亏损补贴拍卖。

（四）需求之外的社会规则基础

在经济规则和（或）行政规则主导下，市场需求项目和公共需求项目兼顾了投资者、决策者和需求者的效率和公平诉求，不过项目需求之外的社会诉求也不应当被排除在外，建设项目投资决策还应考虑负外部性，比如环境保护、移民、赈灾、文化等社会问题。浙江温州的楠溪江为国家重点风景名胜区，在经济利诱下，2003年左右该河流无序开发成风，建设小水电项目达百座左右，曾致使河流区段断流，水质由Ⅰ类变成Ⅴ类，周围居民饮水困难，特产香鱼近乎绝迹㈣。再如，2005年左右，有些地方政府打着“关心长城，修复长城”的保护性开发招牌，招来了近百个长城开发招商项目，大肆拆旧建新，浩劫过后古迹面目全非，其中开发金山岭长城的某旅游公司为经济之利，拆毁了一座有400多年历史的箭楼，将其建成缆车通道的入口。旅游开发过程中，这种为经济利益之实的保护性破坏事例并不鲜见。为迎合所谓需求而违反社会规则的建设项目不仅是中国独有的现象，世界各国都或多或少地存在。各种各样的抵制活动轻则导致项目投资增加、工期延误，重则导致项目终止。因此，在投资决策过程中，建设项目还需要在需求之外结合社会学家式的决策（Sociologists Approach Decision）。

四、结语

与其他经济活动一样，建设项目投资活动经历了从物本范式到资本范式的思想转变，并正在经历着从资本范式到人本范式的转变过程。与此同时，建设项目投资决策也从重供给分析转变到对有效需求的分析，并进而演化为对需求主导下的投资决策规则及其行为的分析。在市场效率和市场失灵同时存在的条件下，需求聚类有市场需求和公共需求之别，资源配置方式也因此有民间投资和政府投资之分。在对建设项目投资决策行为进行分析时，首先有必要针对需求选择正确的资源配置规则，进而在稀缺条件下规范投资决策行为。在效率和公平价值目标下，不同决策主体依赖不同的决策规则。在效率目标下，民间投资通过市场机制追求市场需求者的货币选票，遵循价格信号和利润主导的经济规则；在公平目标下，政府投资通过行政机制配置公共资源，满足公共需求，遵循国民经济主导的行政规则。通过建设项目需求的聚类分析，可以发现当民间资源投资公共需求项目、或公共资源投资市场需求项目时，将会出现决策角色异位或代位决策现象，进而引发经济规则和行政规则的冲突。为保证公众需求的实现，公众的正式或非正式的过程性参与是公众需求表达的有效机制。与此同时，建设项目本身也是社会和环境的一部分，不论建设项目是经营性的还是非经营性的，也不论投资来源于民间还是政府，投资决策都须在市场规则和（或）行政规则选择约束下，以不损及第三方帕累托效率的社会规则为前提，实现市场、国民与社会的可持续发展。

责任编辑、校对：关华