美国农业巨灾保险的经验及其启示

赵汴

美国农业巨灾保险的基本内容

1938年以来，美国联邦政府对农业巨灾保险体系不断进行改革和调整，形成了较为成熟的农业巨灾保险制度。

特别灾害救助计划。美国的“特别灾害救助计划”是最早推出的农业巨灾保险，该计划主要对参加价格支持计划和收入支持计划的农民进行赔偿。当小麦、高粱、玉米、大麦、高地棉和水稻生产因不利气候而无法播种、栽培或异常低产而造成损失时，参保该计划的农民可获得赔偿。但由于“特别灾害救助计划”实际上是不收保费的，这一定程度上替代了农作物保险，直接影响农民参加作物保险的积极性。

巨灾风险保障机制。美国的《1994年农作物保险改革法》建立了“巨灾风险保障机制”，新的农业巨灾保险帮助农民减少在农业上遭受的重大的、突发性的损失。巨灾风险保障机制具有一定的强制性，农民必须提交最近4年或4年以上的产量记录。该农业巨灾保险承保的范围主要是水灾、旱灾、风灾、火灾、冰雹、低温多雨和病虫害等一些不可抗拒的因素，当参保农民遇到承保风险发生损失时，可按照对农户平均产量记录的平均数进行50%的保险赔偿。

其他农业巨灾保险。在巨灾风险保险基础上，美国农业巨灾保险还通过多风险保险保障制度提供更高商品的保险保障。包括“巨灾风险保障机制”。多风险保险保障制度根据不同作物、不同地区、选定的保障商品和价格厘定保费。参保农民发生巨灾损失理赔时按事先选定价格的100%计算。此外，在区域风险保险计划中，农户在遭遇到农业巨灾的时候，还有权获得“农民家庭紧急贷款计划”、“互助储备计划”等支持，以稳定农户生活、帮助农户恢复农业生产。

美国农业巨灾保险的经验

美国农业巨灾保险为美国农业保险的稳定运作保驾护航，美国政府采取了财政、税收、再保险和紧急贷款，特别是采用了农业巨灾证券化等手段来分散和转移农业巨灾风险。

财政补贴。美国政府高度重视并投入大量财力支持农业保险，鼓励各州政府根据自身情况对农业保险进行补贴，进一步减轻农民负担。一方面为农民提供保费补贴，2000年保费补贴率达53%，其中巨灾保险补贴全部保费；另一方面，还对公营和私营保险公司提供补贴。美国政府直接、有效的财政补贴提高了农民参保的积极性，推动了农业保险的顺利开展，在农民遭受农业巨灾保险时及时补偿农民的损失，稳定和保障农民收入水平。

再保险手段。再保险也是降低私人保险公司农业巨灾保险风险的重要措施。联邦政府通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障，即通过分保的形式降低私营保险公司的经营风险，这一措施保证了农作物保险制度的稳定运行。美国政府采取措施引导，农业巨灾再保险率一般维持在20%左右。美国政府建立的巨灾保险专项保险基金起到了减轻保险公司支付压力、分担赔偿风险的作用，提高了保险公司参与巨灾保险理赔的积极性。

紧急贷款手段。美国政府出台的《1994年农作物保险改革法》推出的区域风险计划，规定当农民因农业巨灾遭受巨大农业损失、严重影响到家庭生产和生活的时候，只要参加区域风险保险计划，就有权获得农民家庭紧急贷款计划。农民通过紧急贷款计划获得紧急贷款支持，对稳定生活和恢复生产起到了积极作用。美国的《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划。如农产品贷款计划，农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。

农业巨灾风险证券化手段。20世纪80年代末期和90年代初期，一系列自然灾害的发生使美国保险公司遭受巨大损失，保险业尝试用金融手段为大规模自然灾害提供资金来源，其中运用的最成功就是巨灾债券，也就是保险公司通过再保险机构或特定的专业公司发行承担债务的附息证券。保险公司保留根据公司特定损失或全行业损失的情况改变债券利息率的权利。美国政府每年都要发行一定数量的农业巨灾债券，保障了发生巨灾时保险公司的应急资金。

近年来，中国的农业巨灾频繁发生。严重影响农业生产和农民收入的稳定增长。根据保监会公布的数据，2008年初的雨雪冰冻灾害使农作物受灾面积达1180万hm2，绝收169万hm2，森林受损面积近1730万hm2，倒塌房屋35.4万间。而农业保险的覆盖面非常有限，已付赔款仅为4014万元，占已付赔款总额的比例不足4%。百年一遇的灾害全面检验了中国国保险业应急能力，凸显中国国农业巨灾保险制度缺位。

中国建立巨灾保险的启示

农业巨灾保险是农业保险中最基本的保险形式，政府充当最后“买单人”的美国农业巨灾保险体系，有效地转移和分散农业巨灾保险风险，促进了美国农业的发展，为农民生产和生活提供了最基本的保障。借鉴美国巨灾保险体系发展的成功经验，中国也应该从法律、财政、保险运作等方面，全方位地建设国家财政支持的农业巨灾风险保险体系。

完善农业巨灾保险立法。农业保险制度的建立离不开法律法规的完善，但中国至今还没有一部健全的农业保险法，使得农业保险的主体无法可依，无章可循。在农业巨灾保险的具体运作中没有明确的规定和法律约束。因此，中国应加快农业保险法的立法进程，在立法中明确农业巨灾保险的性质、地位、经营原则、组织形式、承保范围、保险责任、补贴方式、理赔计算、费率厘定、损失评估以及对农业巨灾保险的监管等重要内容，为农业巨灾保险的发展提供配套的法律保障。

建立农业巨灾保险再保险。对于资金有限的原保险公司，经营农业保险业务面临着很大的风险，一场巨灾会带来极大的营运危机，农业巨灾再保险是保险公司转移巨灾风险的最主要手段。但是，中国的再保险市场还没有提供转移农业巨灾再保险的完善产品。

一方面，可以由中国再保险公司开发农业巨灾再保险产品，提供比例再保险和超额损失再保险等再保险保障，分散经营农业保险的原保险公司的农业巨灾风险。另一方面，可以着手建立一家政策性的巨灾再保险公司，承担国内农业巨灾保险的再保险业务。

提供充足的财政补贴。关系国计民生的农业具有正外部性，这决定了农业巨灾保险不应是完全的商业保险，应得到国家的财政支持。

中国政府应充分利用世贸组织“绿箱”政策，借鉴国外支持经验，对农业巨灾保险应提供一定的财政补贴。财政可以对投保人提供补贴，以增强他们的投保能力；可以给承保公司以便以较低的费率承保，减轻投保人的负担；或者给予再保险公司以补贴，如给予经营农业巨灾保险的保险公司一定保费补贴、业务费用补贴、管理费用补贴、税收优惠等。以促进中国农业巨灾保险体系的建立与完善，通过支持农业保险来促进农业的健康发展。

试行农业巨灾保险证券化。中国可以通过发行农业巨灾债券，以农业巨灾保险证券化方式为保险公司和再保险公司来获得大量资本.应付发生巨灾时的资金需求，以弥补农业巨灾风险损失补偿的不足，提高保险公司和再保险公司承保农业巨灾风险的能力。同时，农业巨灾债券的发行可丰富中国资本市场，为投资者提供新的投资工具，促进中国保险市场和资本市场的创新与发展。

（作者单位：华南农业大学经济管理学院）