缺憾精神卫生法

郭铁

历时27年，几经沉寂，《中华人民共和国精神卫生法》终于在10月26日获全国人大常委会通过。阅读其中的条文，不久前刚刚“飞跃疯人院”的陈丹（化名）不无失望。

2012年6月5日，陈丹度过难忘的72小时后，经三级专家会诊后批准出院。

10月9日，陈丹会同来自河北、江苏、福建的其他3名“被精神病”受害者，向全国509家精神病院及法院寄出信件，呼吁精神病院审查送治人监护人资格。两周后，《精神卫生法》出台，却“并没有对监护人的权利进行限制”。

同样失望的，还有那些关注此次立法的律师们。

难产之法

自1838年法国出台世界第一部《精神卫生法》以来，至今已有100多个国家颁布了相关法律，我国的香港和台湾地区相继于20世纪90年代初修订和颁布了精神卫生法。

此次中国通过的《精神卫生法》可谓是姗姗来迟。长期关注精神病人强制收治问题的深圳衡平机构公益律师黄雪涛认为，“难产”可谓是这部法律的热门词汇，“为什么难产，立法过程中经历了什么，都值得做文章”。

2006年，“从不搞民法”的黄雪涛接手了著名的“邹宜君案”。“虽然是一次偶然机会，却发现‘被精神病绝非个案，已经成为立法的制度性问题。”黄雪涛表示，“精神卫生领域的法治水平是低谷中的低谷，因此希望能有更多的法律界人士参与和关注精神病人的保护问题。”

中国疾病预防控制中心2009年初公布的数据显示，我国各类精神疾病患者人数在1亿人以上，而重性精神病患者人数已超过1600万。这一数字背后，是对相关法律的迫切需求，也对法律的完善程度提出了更高要求。

1985年，卫生部指定四川省卫生厅牵头、湖南省卫生厅协同起草《中华人民共和国精神卫生法（草案）》，同时在四川成都成立了由精神病学专家组成的精神卫生法草案起草小组，从而拉开了我国精神卫生领域漫长的立法序幕。

2005年9月，卫生部副部长马晓伟向媒体透露，经过长达20年的反复调研、修改和专项研究，《精神卫生法（草案）》在第15次修改后终于尘埃落定。

2009年5月21日，修改后的《精神卫生法（征求意见稿）》完成。当时已有媒体分析认为，短时间内提请全国人大常委会审议仍有难度，而“强制收治”已成为当时立法的争论焦点。

在《精神卫生法》难产的同时，地方的精神卫生立法则不断出现。北京、上海、杭州、武汉、宁波、无锡等地分别制定了专门的地方性法规；上海、天津、武汉、石家庄等地也制定了有关精神病患者的强制收治的规定。

2010年，通过对100多个真实案件、30余种法律规范以及300篇新闻报道进行分析，黄雪涛以专门从事精神卫生法律研究的深圳衡平机构名义，发表了一份长达4万字的《中国精神病收治制度法律分析报告》。

报告认为，地方性的精神卫生条例加大了对精神卫生领域的财政投入，在一定程度上可以缓解我国精神卫生领域资源匮乏的困难。然而，由于这些条例几乎是对现行制度的确认，精神病收治制度中存在的精神医学滥用现象并没有得到实质性的解决。

2012年10月26日，当《精神卫生法》终与世人见面，黄雪涛却给这部法律打了70分——刚过及格线。“首先值得肯定的是，《精神卫生法》出台后，现行的部门规定、地方精神卫生条例将被取代，法规规章里对精神障碍患者的制度性歧视有望得到抑制，精神障碍患者的权利保护水平将得到提升。其次，这部法律通过后，国家将增加对精神卫生服务的财政投入，有利于缓解资源长期匮乏的问题。”

黄雪涛同时指出，然而针对这部涉及公民基本权利的法律，我国法学界参与不足。“家庭责任过重、监护人权力过大的问题不仅没有解决，反而通过立法进一步固化，同时对患者诉讼权利的规定过于概括，缺乏可操作性。”

自愿住院原则

在黄雪涛看来，《精神卫生法》中的“自愿住院原则”是具有历史价值的结构性突破，改变了我国精神卫生领域长期存在的“精神病人无权拒绝住院”的理论和立法结构。依据该法，除了有伤害自身危险或有危害他人安全危险的，精神障碍患者的住院治疗实行自愿原则，即“无危险不强制”。

然而，对于《中华人民共和国精神卫生法》中的非自愿住院制度设计，曾从医四年的北京瑞凯律师事务所律师陈继华却“深表遗憾”。陈律师认为，非自愿住院，涉及对当事人自主决定权、人身自由等基本权利的限制。由亲属、医学专业人士行使决定权是不妥当的，应提交第三方（司法机构或准司法机构）审查。

9月28日，陈丹一纸诉状将其父母及北京回龙观医院告上法庭。在等待开庭的日子里，《精神卫生法》的出台让她在短时间内，尝到了从“满怀希望”到“希望落空”的滋味。

陈丹的非自愿住院经历源自一次与父母的通话。“他们要我回老家，跟他们理想中的人交往，但我没有照做，且情绪很激动。这与我小时候的顺从表现有很大反差，让本来性格强势的父母难以接受。”

被强制送到精神病院后，陈丹经历了被限制自由的72小时。为了争取自身权益，她向能够遇到的所有医护人员讲述了自己的遭遇，并表示要付诸法律手段维权。在其强烈要求下，按惯例需要两周后才能开展的三级专家会诊于3天之内提前进行。

《精神卫生法》出台后，代理律师第一时间与陈丹做了沟通。但令陈丹没想到的是，代理律师竟劝她放弃申诉。

“按照当初的法律规定，这些行为都是无可挑剔地有罪。然而按照新法规定，疑似患者的近亲属可以将患者送到医疗机构；如有严重精神障碍，父母可以决定将其强制送进医院。新法通过后尽管还没有实施，但对法官的判断肯定会有影响，因为法律基本认可了陈丹父母的做法。”上述代理律师说。

黄雪涛认为，近亲属滥用监护权，而患者得不到司法救济，是“被精神病”现象发生的根源。新法中对监护权的设置，并没有排除监护人与当事人存在利益冲突。而监护人权力过大，可决定“伤害自身或有伤害自身危险”的患者是否住院与出院，患者对此没有提出质疑的机会。

“监护人概念已经被滥用了。”陈继华做过统计，发现新法中有40多处提到“监护人”概念及权利，“相当于对‘监护人做出了定义”。

“本法所指的监护人是指依照《民法通则》的相关规定，可以担任监护人的……”陈继华认为，如此定义意味着“监护人”的范围很广，基本可以将送治人等同于监护人。“当事人所有的亲属，甚至村委会、居委会、单位都可以。”

在“被精神病”问题上，北京市海淀区精神卫生防治院院长王决同样将责任归结到监护人权利缺乏限制上，而非医生有意为之。

从医学角度看，精神疾病的鉴定本身存在天然的困难。首先是诊断困难，精神疾病鉴定并没有科学定量的手段，主要依靠观察等主观判断。医生对病人的病史并不了解，主要依靠的是短时间内对病人的观察及监护人描述，这是造成精神科医生发生误诊的不利因素。

“任何行业都有疏漏，精神鉴定也不例外。我认为医生不遵守收治程序仅是个案，不代表主流情况。” 王决说，“病人自愿住院可以存在，但要看他处在什么状态，是否具备民事行为能力。而判断被监护人是否处在发病期，是医疗业务问题，不是法律能解决的。”

医法纠葛

多年来，精神卫生法一直由卫生部主导起草，直至2009年才转由国务院法制办负责，而患者与家属作为最重要的利益相关方一直被排除在立法程序外。法学界的参与不足，已成为黄雪涛、陈继华等律师的共识。

黄雪涛连用三个“遗憾”来形容《精神卫生法》的出台。“人大常委同时修订了民诉法、刑诉法，前一次还同时讨论过民诉法和精神卫生法，却没有把刑诉法和民诉法纳入到精神卫生法的起草中，这是特别遗憾的一点。”

“《精神卫生法》与新修改的刑事诉讼法极不协调。”陈继华指出，今年3月通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，增设了强制医疗制度：实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，有继续危害社会可能的，可以予以强制医疗。对精神病人的强制医疗，由法院经审判程序来决定。当事人没有委托诉讼代理人的，应当指派律师为其提供法律帮助。

事实上，全国人大常委南振中在审议精神卫生法草案时，曾建议“强制医疗应当经过法院许可”。此前，湖南高法及全国人大代表贾春梅都曾建议非自愿住院应由第三方审查。

北大六院精神科主任医师杨磊支持司法机构的介入，“给医生过多的权力实则是一种负担，医生的主要职责应是向社会提供卫生资源，将更多精力放在病人的康复治疗上。患者是否需要住院可以由法官裁决，医生则为其提供诊断证明和风险评估。从国外的经验来看，患者的非自愿住院及出院都有法官的介入，且对事后的错误行为有所纠正。在这方面，新法还存在不足。”

除与刑事诉讼法、民法存在衔接问题，王决和杨磊还同时提到了新法与社会机构的衔接，即社会责任的缺失。

王决所在的北京市海淀区精神卫生防治院主要负责接收长期住院的慢性精神疾病患者，这些患者中有50%以上住院时长超过20年，年龄大约在40—70岁之间。他们大多年轻时发病，没有家庭及子女，而父母或兄妹等近亲属都已上了年纪，无能力将其接回监管。

“新法中没有明确这种情况下，社区或村委会应对回归社会的患者负有责任。目前住院的患者中，绝大多数是可以出院的。”现在，王决已经开始了精神治疗的“去机构化”实践。

杨磊则将“被精神病”的根本原因归结为精神卫生医疗资源的不足。“精神疾病治疗的发展趋势是社区治疗，但由于社区目前没有医疗条件，患者出院后无法及时得到社会救济，因此造成精神病院床位紧张、大量患者无法及时出院的局面。”

回到现实，尽管陈丹给新出台的《精神卫生法》打了一个不及格的分数，但她依然表示会持续关注这个领域的话题，“因为这不只是我一个人的事情，它涉及到每个精神病人、每个公民的基本权利。”