法治思维与社会管理创新的路径

蒋传光

内容摘要：社会管理创新的核心点，是在现有社会治理模式的基础上，转变思维模式，寻求方法、手段的创新。从目前社会管理领域存在的各种问题来看，法治缺失是导致社会矛盾凸现和激化的重要因素之一。在社会管理创新过程中，如何确立法治思维模式？一方面是社会经济政治发展和转型的内在需求，另一方面是社会具体法治实践的推动。在社会管理创新中，确立法治思维模式，必须重视具体法治的功能和作用。从社会管理创新的视角来看，确立法治思维模式，把宏观法治目标转化为法治的实践和法治的实现，落实为具体法治，其路径选择主要体现在观念确立、制度构建、法律运行机制、人们的行为方式等方面。

关键词：法治思维模式社会管理创新具体法治

社会管理创新，提高社会管理科学化水平，是当前理论界和各级政府关注的热点问题之一。从古至今，人类社会形成了各种各样的社会管理实践、思想和模式。如何创新社会管理，从不同的视角可以有不同的认识和相应的措施。但社会管理创新的核心点，应当是在现有社会治理模式的基础上，转变思维模式，寻求方法、手段的创新。从目前社会管理领域存在的各种问题来看，法治缺失是导致社会矛盾凸现和激化的重要因素之一。基于对我国传统社会治理模式的反思，借鉴国外发达国家社会治理的经验，创新社会管理，走出“社会管理越是加强，社会问题越是增多”的怪圈，〔1〕就是要改变过分依赖行政手段管制社会的传统思维模式，在各种方法和手段的运用中，把法律手段作为最基本的手段；在社会管理的理念思路上，把法治思维确立为基本的思维模式。在社会管理创新过程中，如何确立法治思维模式？这是一个复杂的系统工程，但重视具体法治，则是基本的路径之一。

一、思维模式转变是社会管理创新的核心

先进的观念是科学行为的先导。社会管理的创新，首先应是管理观念的创新，思维方式的转变。社会管理创新，转变社会治理的思维模式，其核心就是确立由传统以行政管理为中心的思维模式，转变为以实现国家各项工作法治化为中心的法治思维模式。“法治思维”与法学方法论意义上的“法律思维”，这两个概念的内涵有一定的关联性，但也有明显的不同，两者有宏观和微观的差异。关于法律思维，笔者赞同这样的理解，即法律思维强调法律职业的具体法律方法，侧重的是法律方法论对职业思维的影响。〔2〕法治思维则是一种整体性的思维，是一种社会思维，是一种国家治理的理念、视角和思路。从社会管理的角度看，法治思维的概念主要是从治国方略的层面上使用的。它不仅是社会管理中的价值追求，更主要的是一种治国方法、手段的选择，在社会治理的各种手段中，更侧重于法律规则和法律手段的运用，强调依法办事。法治思维是在坚持法治理念的前提下，与道德思维、政治思维、经济思维、行政思维等其他思维不同的一种思维模式。法治的实现，不仅仅是建立一套完备的法律体系，更重要的是使法治成为一种普遍的行为模式。而要做到这一点，就必须存在一种与之相适应的社会思维模式，即法治思维。有学者认为，法治实质上就是一种思维模式，这种思维模式表现为人们自觉地、经常地按照法治的理念来思考问题，并采取与法治理念相一致的普遍行为方式，其重心“在于合法性的分析，即围绕着合法与非法来思考和判断一切有争议的行为、主张、利益和关系”〔3〕。具体而言，化解各种社会矛盾，把法治思维模式作为创新社会管理的基本思维模式，就是要注重法律方法和手段的运用，全面落实依法治国方略，完善各种具体法律制度，确立公民和各级政府机关的规则意识和契约意识，引导公民对待各种涉及自身利益的纠纷，寻求理性的解决手段。

二、具体法治与法治思维模式的确立

创新社会管理观念，确立法治思维模式，不是确立了依法治国方略就能够自动实现的。要把法治的理念固化为一种普遍的社会思维模式，并进而外化为人们的行为方式，需要一定的社会条件。法治思维模式的确立，一方面是社会经济政治发展和转型的内在需求，另一方面是社会具体法治实践的推动。在社会管理创新中，确立法治思维模式，必须重视具体法治的功能和作用。否则，法治思维模式的确立，乃至法治社会的确立，都将是一句空话。

法治社会建设可分为宏观法治和具体法治。〔4〕所谓宏观法治，是法治社会建设的目标和理想，它包括了民主、自由、平等、人权、宪政等法治社会的理念，法治社会遵循的原则，法治社会的衡量标准和条件等一系列理论体系。宏观法治对法治社会的构建具有引领和指导作用，因而没有宏观法治的指导，法治社会的建设就失去了目标和方向，也是不可能建立起来的。

所谓具体法治，是宏观法治目标的具体化、制度化，是法治的实践和法治的实现。它包括全社会法治观念的确立，具体的法律制度和相应的组织机构的构建，现行法律的有效实施和实现等方面，在法治目标已确立的情况下，具体法治就显得更为重要。否则，法治目标的实现只能是一种空想。

法治社会的建设需要理论的指引，但法治的目标是具体的，不是抽象的。法治社会建设没有捷径可走，法治的参天大树必须有一层层枝干的成长，法治的摩天大厦必须有一层层楼层的搭建。这“一层层枝干”、“一层层楼层”就是具体法治。我们不乏法治社会建设的各种方案，但是如何把它实现出来，有许许多多具体的工作要做。我们有太多的方案因为缺少具体制度落实而束之高阁。我们太满足于“想到”了，其实“想到”通向“做到”有十分漫长的道路要走，这个过程当中，起主要作用的不是抽象的宏大目标，而是具体的制度设计。

“重宏大价值而轻具体制度可能是我们悠久传统的一部分。”宣言不等于现实，“一个良好的社会制度实际上是由许许多多细微的甚至琐碎的‘小制度合理构成的，仿佛滚滚长江本是由无数支江细流汇聚而成。离开了具体的法治，那种宏大而高扬的法治只不过是引起空气振动的口号而已”。〔5〕

建设法治社会，重视具体法治，可以从不同的方面去认识，但从确立法治思维模式的角度看，主要体现在两个层面，一是重视法律知识的宣传和普及，“知识、信息是人们全部思维活动的基础和支撑点”，〔6〕因此，法律知识直接决定着人们法治思维水平的高低；二是要有具体的措施。作为一种社会思维，法治思维模式的确立，是建立在一定的社会心理基础之上的。社会心理对社会生活和人的观念、行动有巨大的影响。而社会心理的形成来自于社会群体的具体经验。促使人们信法、认法、崇法，进而自觉守法、用法的社会心理的形成，为人们提供正确的法的经验，推动社会法治思维模式的确立，具体的法治措施不可或缺。

三、实现具体法治的基本路径

从社会管理创新的视角来看，确立法治思维模式，把宏观法治目标转化为法治的实践和法治的实现，落实为具体法治，其路径选择主要体现在观念确立、制度构建、法律运行机制、人们的行为方式等方面。

（一）转变社会管理的观念

1.确立正确的维稳理念

社会稳定在中国当前政治社会生活中具有重要意义。但我们要确立正确的稳定观，对社会稳定的理解不能简单化、片面化，要走出稳定思维的误区，即不能将民众的利益表达与稳定对立起来，不能将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素，〔7〕不应以维护社会稳定为理由压制民众的正当利益诉求。要把群众呼吁解决社会存在的问题、依法维护权益视为一种正当的诉求给予积极支持，而不是视为不稳定的因素。构建和谐社会，建设法治社会也不是没有冲突和矛盾，社会存在矛盾和冲突是正常的。社会和谐、稳定，不是消灭矛盾，而是化解矛盾。一个成功的社会应该善于管理冲突，而不是杜绝冲突。积极而科学的维稳手段，应是通过科学合理的纠纷解决机制和利益诉求表达渠道，保证人民群众的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现，把矛盾和冲突的处理纳入到制度化的轨道，保持在宪法和法律可以控制的范围内。

2.学会用法律手段作为解决各种社会矛盾的主要手段

社会管理创新，增强法治理念，最终体现在要把法律手段作为解决社会发展中的各种社会矛盾和问题的主要手段，在整个社会确立规则意识和契约意识。用法律手段解决各种矛盾和纠纷，对为社会提供公共服务的政府行政机关来说，行政机关工作人员特别是领导干部要自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力；对社会组织来说，要在符合社会整体利益的前提下，通过合法渠道，依法依规维护公民权益；对每个公民来说，要确立规则意识，依法理性表达自己的合理诉求，依法维护自己的合法权益，认为只有“闹”才能解决问题，并以此作为有效解决问题的思维方式，不是法治社会对理性公民的要求。

确立契约意识，就是通过完善的法律法规及相应的规章制度，明确各种社会主体的权利义务，确立行为正当性和合法性的边界。这种既定规则的产生，应当是通过发扬民主，广泛听取、充分吸收各方面意见的结果，是民意的体现，是具有普遍约束力的社会“契约”，任何社会主体都要接受这种“契约”的约束。一旦出现纠纷和利益冲突，无论是管理者还是被管理者，都按既定的规则办事，在规则面前地位平等，违背了规则，都要承担相应责任。确立契约意识，按规则办事，一些较难处理的事情也容易得到解决。如在信访工作中，通过重复缠访、闹访的事件虽属少数，但却占用了大量的行政资源。如何解决这一难题，上海探索了信访核查终结机制，在律师核查的基础上，依托第三方评议，终结不合法、不合理的诉求。凡经信访终结备案认可的信访事项，不受理、不交办和不统计，引导信访回归理性之路。〔8〕这种做法值得借鉴。

（二）重视具体制度的完善和构建

1.宏观法治原则的具体化

推进政治体制改革，建设社会主义法治国家，必须从中国的国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴外国政治建设的有益经验，但不照搬西方政治制度的模式，这是我国在确立依法治国方略时的重要指导思想。因此，在实施依法治国方略，建设社会主义法治国家的过程中，如何把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来；如何做到坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高党的执政能力和领导水平等至关重要。对此，在理论指导和制度设计上，应进行积极的探索和创新。

2.立法的具体化

立法的具体化就是：在法律实施过程中对法律的进一步细化，把制定配套法规摆在更加突出的位置，使法律具有可操作性。如依法治国，建设法治国家，首先要依宪法治国，亦即使制定的宪法得到实施，使国家政权的组织和活动只能根据其条款来进行统治并受其限制。宪政本身就意味着法治。我们已经有了一部较好的宪法，如何确立宪法的权威，使宪法原则进一步具体化，具有可操作性，使之得到实现、落实，确立宪政观念，是当前建立法治国家要着重解决的关键问题。

3.完善法律解释体系

法律解释技术对完善法律制度、弥补法律漏洞，具有非常重要的功能。法典化的法律体系形成后，除了不断通过立、废、改等方式继续完善法律体系外，要重视法律解释技术在完善法律体系中的功能和作用。首先要重视立法解释在完善中国特色社会主义法律体系中的作用。目前，中国立法解释中存在的问题主要表现为立法解释制度不完善、立法解释数量较少、立法解释的主体混乱、对司法解释的监督力度不够等。

其次，要重视审判实践在完善中国特色社会主义法律体系中的作用。实践表明，仅凭立法并不能创造出一个完善有效的法律体系，而且立法的完善也只是相对的。另外，法律法典化以后，随着社会的发展变化，对法典的修改不是一件很容易的事。鉴于此，审判实践是法律发展中完善法律体系、弥补法律不足的一条重要途径。审判实践就是具体运用法律和解释法律的过程。我国最高法院的案例指导制度已具备相应的基础，完全可以通过总结、完善，作为我国完善相应法律制度、弥补法律不足的一条重要途径。

4.关注法治建设中的具体问题

在中国社会改革和法律运行进程中存在许多需要法律面对的问题，诸如如何加强国家宏观调控、完善政府管理体制问题，科学发展观、构建社会主义和谐社会与法治建设，社会公平问题，建立社会保障体系问题，市场主体、市场交易和市场监管法律法规，农村基层民主建设和农民权益保护问题，消除各种不安定因素、维护社会稳定问题等。这些都需要我们认真关注，从而为完善相关法律体系提供理论上的指导和制度设计上的解决方案。

（三）完善法律运行机制

目前在法律的运行中存在的许多问题，诸如加强公民的权益保障问题、公共权力的制约和监督问题等，这些都是我们在社会管理创新过程中，需要认真加以解决的问题。

1.规范、监督政府权力的行使

全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，是保障经济又好又快发展与社会和谐稳定的重要条件。依法行政，核心是规范政府行为，防止政府权力滥用。针对当前一些行政机关存在的违法决策、随意决策、拍脑袋决策等问题，要严格执行《国务院关于加强法治政府建设的意见》的要求，规范行政决策程序，决策时要一切从实际出发，认真权衡利弊得失，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见；完善重大决策听证制度，重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定，并在会前交由法制机构进行合法性审查；完善行政决策风险评估机制，凡有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策项目，都要进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估；加强重大决策跟踪反馈和责任追究，在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。

2.有效实施法律，切实保护公民合法权益

法律的生命力在于有效实施，法律的精神和价值得到实现，并能为社会公众带来安全、自由和幸福。法治的实现不仅要重视立法工作，还要注意建立和创造能够使法律规范落到实处的机制和环境，以保证所制定的法律得以有效实施。这也是我国当前法治建设面临的重要课题。法律只有在现实生活中切实有效实施，才能规范社会成员的行为，防止国家机关工作人员滥用权力，维护国家政治、经济和社会生活秩序，保障公民的合法权益。如何有效实施法律，有多种多样的措施，最根本是严格执法。法律不能得到严格遵守和有效实施，比无法还要坏。

我国在法治建设中，面临的主要问题不是法律不完善，而是严重的有法不依，执法不严。以食品安全问题为例，近年来，食品安全事件频频发生，不是相关法律法规缺失，“我国在食品安全上的法律法规是非常多的，甚至是超乎国际水准的严厉”。我国涉及食品安全的法律共有20多部，近40部行政法规，150多部部门规章。〔9〕从暴露出的问题看，究其根源是有法不依，执行不力，法律规定形同虚设。

3.增强司法的社会公信力

增强司法的社会公信力，保证司法的客观公正，维护法律的尊严和权威，应是当前社会管理创新的重要内容。完善司法制度，提高司法水平，最基本、最核心的问题，是要保证司法的客观公正，实现社会正义。客观公正是法院裁判的灵魂和首要价值目标，也是增强司法社会公信力的基础。在司法过程中，各种司法机关如不能公正地执法，那么整个社会就不可能有任何公平正义可言。什么公民民主权利的保障，什么建立法治社会，都将是一句空话；法律制定得再多，也不过是一些规范条文的堆砌，没有任何实际意义。司法是否客观公正，直接影响着广大人民群众对法律和司法机关的信任程度及法律的权威。人们对法的信任及信仰不可能只靠宣传和教育达到，而要靠对具体的法的经验。如果他们发现幕后活动比公开程序更重要，发现最后的判决取决于法律之外的诸因素，发现即使是公正的判决也无法执行，发现法官的学识、品格、能力和举止均不可信任，他们就不会产生对法的尊崇与信仰。〔10〕

增强司法的社会公信力，要重视法院审判质量和效率的提高。公众对司法裁判结果的普遍遵从和信赖是司法权威的基本要义，而树立和维护司法权威，必须提高司法审判质量，提高司法效率。提高司法审判质量和效率，就是在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正义的精神，并在法定时限内及时审结案件。其目标是促使诉讼纠纷获得最完美的解决，司法权力运行符合法律的原则和规则，从而获得公众对司法的承认、信赖和尊重。

增强司法的社会公信力，提高司法人员的素质是关键因素。司法人员的自身素质，则是能否保证客观公正执法的一个至关重要的因素。因为适用法律的过程本身也是一种创造性的活动。无论是对证据和事实的认定，还是对法律条文的正确理解和适用，都要求司法人员运用他们的知识、才能、经验去解决问题。加强司法队伍建设，重要的不是增加司法队伍的人数，提高司法人员的素质才是关键。司法人员素质不提高，法律制度再先进、再科学，在素质低下的执法人员手中，也不过是废纸一堆，司法公正的实现也只能是一句空话。

增强司法的社会公信力，要确立司法的社会价值引领功能。司法是法治社会处于核心地位的纠纷解决机制。从社会秩序维护的意义上说，司法的最基本功能是对社会纠纷进行裁决。但并不仅限于此。司法推动社会公平正义理念的确立，实现法律价值等方面的功能也不能忽视。鉴于南京“彭宇案”及类似案件的司法判决对司法公信力产生的影响，确立司法的社会价值引领功能，值得引起我们的关注和思考。法庭是人们伸张正义的地方。在西方人看来，法院在一切国家机关中是最受尊敬的，法官在所有官员中是最公正的。因此，受法庭的公正审判是人们申冤求护的一种权利，是对人间疾苦的一种救济。〔11〕司法的功能不仅在于纠纷的解决和矛盾的化解，更重要的是在司法过程中，秩序、公正、平等、安全和利益等法的价值得到了实现。为人们向善提供力量，推动社会道德的进步，也是司法裁判义不容辞的责任。