创新社会管理的本质是还权于民

汤啸天

内容摘要：加强和创新社会管理的本质是实现政府职能的转变，回归人民公仆的本位，还权于民、让利于民。加强社会管理与社会建设的过程，同时应是民主发育与生长的过程。推进民主是加强和改进社会管理的题中之意。大力改善民生无疑是正确的。但是，改善民生并不能也不可能替代民主建设。必须认清民主与民生是相互联系、相互促进的统一整体。必须把既得利益从党的根本利益中剥离出去，必须摒弃社会组织发展“影响社会稳定”的旧思维，必须学会在多元利益表达中听取批评、凝聚共识，必须以“贴心管家”的身份加强和创新社会管理。

关键词：创新社会管理本质还权于民让利于民

加强和创新社会管理，现已成为我国公务人员耳熟能详的话语。如果追问一句“为什么要加强和创新社会管理”，答案也许各不相同。笔者认为，党中央提出加强和创新社会管理的原因在于，执政瑕疵等多方面负面因素的长期积累，已经蓄积了大量社会不稳定的能量。一些地方和领导干部片面理解“稳定压倒一切”，认为平安就是“不出事”。一方面漠视群众的利益呼声，另一方面又唯恐群体性事件的发生，或滥用暴力加剧冲突，或“悄悄地花钱买太平”。这种“权力维稳”的逻辑，已经或正在破坏公民权利的实现。加强和创新社会管理的本质是实现政府职能的转变，回归人民公仆的本位，还权于民、让利于民。

一、有效的社会管理只有在民主的进程中才能实现

众所周知，健康的社会取决于权力、市场、社会三种力量的平衡，社会主义理应如此。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式讲话中强调：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”这一论述，既看到了管理的主体和对象是人，需要依靠人来管理，强调了社会管理“依靠谁”，看到了人民群众是立党之本、发展之源、执政之基，政府是接受民众的委托管理社会公共事务；同时也注重社会管理必须以为民谋利为目的，强调了社会管理是“为人民”而不是“管人民”，看到了执政的首要目的是为人民谋利益。

（一）民主是社会管理运行的基本原则和价值取向

“社会管理，说到底是对人的管理和服务”，不仅仅是阐明了管理和服务之间的关系，更是指明了以人为本与为民谋利的双重含义，深化了共产党人对社会主义本质的新认识。既然是管理和服务，其运行的“基本原则和价值取向应是发展高度民主——在充分尊重和发挥广大社会成员当家作主权利的基础上实现国家机构与社会机体的一致性。因此，加强社会管理与社会建设的过程，同时应是民主发育与生长的过程。社会管理及其创新与民主政治建设不可分割地融合在一起，内在地成为我国现阶段社会建设与社会发展的必然趋势和突出标志。”〔1〕在改革和发展的过程中，强调维护社会稳定是“硬任务”无疑是正确的，但不宜把维护社会稳定放到“压倒一切”的位置上。至少，社会稳定不能“压倒”法治，不应当也不可能在法治以外寻求社会的稳定。在法治国家，维护社会稳定的目的在于保证民权的实现，民权得以实现社会才能稳定。邓小平同志说：“中国搞资本主义行不通，只有搞社会主义，实现共同富裕社会，才能稳定，才能发展。”〔2〕故此，在法治意义上说，政府维护社会稳定的正确目的是为了维护公民合法权益的实现，公民权利实现的完成程度决定了社会稳定的程度。政府作为人民利益的代表，无权在未经人民许可的情况下，要求民众以牺牲公民权利的方式来保证其顺利施政。如果确有必要进入紧急状态，采取戒严等措施的，应当依照法定程序办理。〔3〕周瑞金说，“稳定压倒一切”的思维，关注的是社会当下的稳定，倾向于采取强制措施，封堵不良信息乃至所有负面议论，往往强行消除网上的杂音。意识形态的思维，强调官民互动，占据舆论的主导权，用信息开放对付似是而非的流言和不负责任的谣言，用细致的思想工作来说服民众，这是社会管理创新的正确思路。〔4〕政府既不能以“维稳”的名义压制群众“维权”的诉求，也不能以“花钱买太平”的名义，诱导利益攀比，破坏社会稳定。

（二）脱离群众是我们党执政后的最大危险

我们一定要充分认识执政党地位变化所引发的挑战，以及我们在实际上脱离了群众的危险。如果我们承认密切联系群众是我们党的最大政治优势，那么，必须同时承认脱离群众是我们党执政后的最大危险。克服这个最大的危险，需要弃旧图新的不是民众而是执政党自身。在“打天下”的时候，共产党人自身一无所有，其所处的基本地位是号召组织民众“掠夺掠夺者”。在“坐江山”阶段，执政党所倡导和实际上作出的行为，究竟是“惠于民”还是“惠于官”，则直接涉及人心的向背。不能认为，腐败分子只是极少数，对腐败分子已经采取了包括死刑在内的惩处手段，党群关系就能够自然向好的方面发展。必须从思想上正确认识和把握党和人民之间的关系，避免载舟之水变成覆舟之水。

周瑞金最近撰文指出：“社会管理要防止进入两个误区，一是把社会管理等同于社会危机管理和社会问题管理；二是把社会管理当作政治控制，不承认社会管理中的市场逻辑和社会自治逻辑。”〔5〕还权于民不是空泛的说教，至少包括但不限于把知情权、参与权、表达权、监督权还给老百姓。客观地说，我国人民的知情权、参与权、表达权、监督权至今还处于“让你知情多少，你就知情多少；让你何时参与，你就何时参与；让你表达什么，你就表达什么；让你监督何处，你就监督何处”的“指定”状态，人民当家作主还经常异化为“被当家作主”。有人认为，人民的知情权、参与权、表达权、监督权应当在政府当局的许可范围内实现，否则的话，就会导致社会秩序的混乱。这种“担心”似乎有一定道理，但是，政府信息公开真正危及的只是官员“为民做主”的秩序，即官员不能一手遮天也就不可能收受贿赂了。加强和创新社会管理必须走法治化的道路，通过社会管理创新约束公权力的运作，必须建立不可逾越的制度体系，保障公民在实际上参与政府决策。现在的问题是，有的政府虽然也在抓“公民有序政治参与”，但在政府负责人内心“问计于民只是取得政绩的抓手”，并没有让社会管理权力回归社会的意识，政府也在被群众称为“作秀”的过程中失去了公信力。

首要的问题是，加强和创新社会管理是为了什么？如果把加强和创新社会管理当作统治人民、管束群众的手段，或者把加强和创新社会管理当作取得“政绩”、升官晋级的台阶，或者把加强和创新社会管理当作耍花拳绣腿的“台上功夫”，走偏了方向去搞“加强和创新”就会南辕北辙。

（三）加强和创新社会管理不是与民博弈

加强社会管理不是以人民作为管理对象或者利益“对手”，创新社会管理是为了更好地保证人民当家作主。近年来，对博弈论也出现了某些误读，有的基层政府甚至把自己放在与民众博弈的位置上，津津乐道于“与民博弈”。我们必须摆脱对博弈论的误读，更高地举起人民民主的旗帜，还权于民，保证人民当家作主。其实，博弈是多决策主体之间行为具有相互作用时，各主体根据所掌握信息及对自身能力的认知，作出有利于自己的决策的一种行为。在决策过程中，有关职能部门因为各有利益所求而博弈是存在的。但是，以下三点必须坚守：第一，执政党和政府官员的权力来自人民的委托，我们党除了人民利益，没有自己的特殊利益；第二，政府是人民利益的代表，必须为人民谋利益，不能以“对自己有利”作为决策的标准；第三，政府在处理不同利益主体之间的纷争时，可以在协商中主导“讨价还价”，但绝不能中饱私囊。

我们一定要充分认识执政党地位变化所引发的挑战。其一，在管理制度上，要坚持加强源头治理体系建设，“党要管党”是必须切实解决的源头性问题，“己不正焉能正人”，社会管理必须建立在廉洁、勤勉、接受监督的机制和制度体系之上。其二，在管理方式上，要从偏重管制、控制向更加重视服务、重视协商、协调转变。在管理环节上，要从偏重事后处置向更加重视源头治理转变。其三，在管理手段上，要从偏重行政手段向多种手段综合运用转变。更多地运用法制规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段。

二、推进民主是加强和改进社会管理的题中应有之意

改革开放以来，我国经济总量增长迅速，但计划经济模式的惯性强大，区域发展不平衡，民主制度建设的起步较晚，仍然属于发展中国家。随着我国经济体制改革的深化，社会结构发生了巨大的变化，但多元利益需求在贫富差别、城乡差别、地区差别进一步扩大的基础上引发了强烈的社会心态失衡，使得各种社会问题日渐凸显，社会系统性风险加大，潜在的风险进一步加剧。世界各国现代化发展历程表明，经济高速增长，容易引起经济结构失调、公众心理失衡、社会矛盾急剧增多。改革开放以来，我国用三十多年的时间走完了西方发达国家上百年才走完的发展历程，西方国家在不同时期渐次出现的许多矛盾和问题，必然在相对集中的时间段、以复合交叉的形式表现出来。我国在发展进程中遇到的矛盾和问题，无论在整体规模还是复杂程度上都世所罕见。正如乌尔里希·贝克所说：“在现代化的进程中，生产力指数的增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度。”〔6〕我们不仅要避免重蹈西方现代化过程中付出沉重代价的覆辙，而且要致力于提高执政能力，用全民共享政治体制和经济体制改革成果的实践，向全世界证明社会主义制度的优越性。早在20世纪60年代末，美国政治学家亨廷顿曾明确指出：“就政治发展而言，重要的不是政党的数量而是政党制度的力量和适应性。”这里“力量”与“适应性”所衡量的，就是一个政党制度对不断变化的不同社会阶级、阶层、集团利益是否具有与时俱进的吸纳、代表、表达和整合的能力，“从这个观点出发，政党数量只有在它能够影响到该制度为政治稳定提供必需的制度化渠道的能力时，才具有重要性”。〔7〕

2010年12月以来，突尼斯、埃及等北非和中东地区一些国家先后出现政局动荡，并造成部分国家领导人和执政党下台。这些国家领导人及其执政党近几年的执政过程和经验教训，非常值得我们研究。尽管造成各个国家政局动荡的原因是多方面的，但它们之间共同的原因就是民主缺失、官员腐败、贫富悬殊、物价高涨、失业严重，普通民众生活状况长期得不到改善。民主制度建设涉及的内容很多，核心的要素只有两条，一是执政党接受监督的程度，二是政府信息公开的程度。实践是检验真理的唯一标准，民主建设的水平也必须以监督执政党和政府信息公开的实际状态予以衡量。当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，更需要弘扬民主、畅通渠道，保障人民的参与权、知情权、表达权、监督权。亨廷顿在其代表作《变化社会中的政治秩序》中提出：“现代性孕育着稳定，而现代过程却滋生着动乱。”〔8〕我国理应在“孕育着稳定”与“滋生着动乱”的矛盾中，走出一条政治上人民当家作主、经济上协调发展、社会和谐稳定、人民生活持续改善的社会发展道路。任何一个政党的先进性、任何一种社会制度的优越性，都无一例外地需要接受实践的检验。中国特色社会主义的新型文明，能否在总体上优于资本主义文明，不仅要“听其言”，更要“观其行”。作为执政党，加强和创新社会管理必须“眼睛向内”查找自身的不足，而不是“眼睛向外”专找群众的毛病。各级政府不能借加强社会管理的名义集权、扩权，也不能以“科技发展迅猛”为由懈怠职责的履行。正如俞可平教授所说：“社会管理的加强从某种意义上讲，是政府职能的转变，但是不能说政府职能的弱化。政府该管理的，什么时候都要管，而且要加强管理，但是它不应该管的，就坚决不要去管。社会管理的推进过程，首先应当是公共服务的扩大过程，公民权利的增加，而决不能成为公共权力的扩大过程，那样的后果将十分可怕。”〔9〕

当前，我国在社会管理方面确实既有“不敢管”，也有“不会管”的问题。加强社会管理主要是解决面对纷繁的社会问题不敢管理的问题，创新社会管理主要是解决“老办法不管用、新办法不会用”的困惑。加强和创新社会管理，最为重要的是更新执政理念，端正掌权的出发点，既在为民谋利的过程中获得民主制度建设的不竭动力，又通过民主制度建设不断提升民生改善的水平。“民主是个好东西，不是说民主就可以强制人民做什么。民主最实质性的意义，就是人民的统治，人民的选择。尽管民主是个好东西，但任何人和任何政治组织，都无权以民主的化身自居，在民主的名义下去强迫人民做什么和不做什么。”〔10〕社会管理与其他管理相比，应当更加注重民主的实现。通俗地说，加强和创新社会管理是为人民谋利益，而不是以幸福的恩赐者自居，推行国家的强制。

三、保障民主、改善民生是社会管理的两个“驱动轮”

近年来，大力改善民生无疑是正确的。但是，改善民生并不能也不可能替代民主建设。如果把民主视为“麻烦的东西”，自觉不自觉地延误了民主的推进，未来的麻烦就会更大。我国当前社会的主要矛盾没有变化，还是人民群众对物质文化的需求与落后的社会生产之间的矛盾，但主要矛盾的主要方面变化了，政府提供的公共服务还处于量少、质弱、效率低的状态。化解社会矛盾的根本途径是提高执政能力和改进执政方式，即让人民在民主制度的落实中得到更为公平的利益。从利益分配角度看，即便在事实上做到了让全国人民共享改革的成果，也不能减缓民主制度建设的进程。

（一）必须认清民主与民生是相互联系、相互促进的统一整体

俞可平教授认为：“社会管理的重点是制度建设和制度创新，特别是权益保护机制、利益协调机制、社会保障机制、公共安全机制、社会稳定机制、公共服务机制、应急管理机制、基层治理机制、社会自治机制等方面的制度建设和创新。至于说到难点和关键，在我看来，在于如何处理好以下几个关系：党的领导与公众参与，政府管理与社会自治，依法治国与以德治国，静态稳定（以堵为主）与动态稳定（以疏为主）等等。”〔11〕当前在我国既有民生改善不够，又有民主保障不力的问题，许多社会难题都是民生改善不够与民主保障不力叠加产生的。在多数情况下，民生问题并不是“经济能力”造成的，隐藏在民生问题背后的是公正性的缺失和公众政治参与的不到位。如果能在制度层面保障民意表达的渠道畅通，允许批评的声音存在，社会矛盾的群体性爆发就会大幅度减少。近年来，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的宣示已经反复在党和国家的文件中得到重申。但是，实际贯彻的差距还很大。以往，我们时常宣传“要让人说话”，似乎让人说话是当权者的宽宏大量，是对民众的恩赐。其实，表达权是人作为人而非“会说话的动物”所具有的基本权利，国家有义务保障公民表达权的实现。用“端起饭碗吃肉，放下筷子骂娘”形容民间心态是不公正的。只要分配不公客观存在，政府就不能用“有肉吃”堵老百姓的嘴。

恩格斯说：“我们的目的是要建立社会主义制度，这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作，给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇的时间，给所有的人提供真正的充分的自由。”〔12〕巩固和发展社会主义，必须认识和把握好两大任务：一是解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富；一是逐步实现社会公平与正义，极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐。上述两大任务相互联系、相互促进，是统一的整体。没有生产力的持久发展，就不可能最终实现社会主义本质所要求的社会公平与正义；不随着生产力的发展而相应地逐步推进社会公平与正义，就不可能愈益充分地调动全社会的积极性和创造活力，因而也就不可能持久地实现生产力的大发展。

（二）必须把既得利益从党的根本利益中剥离出去

多年来，少数党员干部腐化变质的恶劣行径已经严重影响了党在群众中的威信，加强和创新社会管理必须面对这一现实。刘昀献教授认为：“由于权力自身具有强制性力量和专制化倾向，而且总是与各种利益有着紧密联系；在长期执政、特别是在改革开放新的历史条件下，利益多元化趋向也必然会影响到我们党内，难免会有少数人由钻体制的漏洞进而蜕化变质。他们把党和人民赋予的职权、把自己的地位、影响和工作条件，看成是自己的所谓既得利益，不是用这些职权和条件来为党、为人民更好地工作，而是用来为自己捞取不合理的非法的利益；有的甚至视之为谁也碰不得、动不得的私有财产，想方设法要去维护和扩大这种所谓既得利益，进而以政治权力为纽带，网络各方面人员，结成一个个特殊利益集团，大量鲸吞社会财富。”〔13〕加强和创新社会管理，一定会遇到既得利益拥有者对社会管理权力的争夺。如果按照既得利益拥有者的思路进行政策设计，社会管理的权力就会更多地集中于“官”，再通过官商结合的隐蔽形式，由“官”与“商”进行利益分配。所以说，加强和创新社会管理最为重要的是更新理念、端正出发点，真正把人民当家作主作为中国特色社会主义民主的本质与核心来坚守，在为民谋利的过程中获得改革深化的不竭动力。

应当认识到，配置的缺陷在我国利益分配中确有存在，且相当严重。当前群众中现已存在“加强社会管理=加强官员既得利益”的担忧。客观地说，在任的领导干部都是改革开放的获益者，改革的深化必然涉及改革既得利益群体的利益调整。以“裸官”为例，虽然有关部门已经作出了“裸官不得当第一把手”等决定，但官员非法转移资产出境并外逃不归现象一直引人注目。“裸官”群体是在巨额资金流向国外的基础上形成的，背后一定隐藏着巨额的贪污贿赂。可以肯定地说，“裸官”群体的形成与我国利益配置以及信息公开的缺陷有关。化解社会矛盾客观上需要各级干部都有所作为，也会触动各级干部的既得利益和未来期望。正因为政府掌控公权力，政府工作人员是公民的“仆人”，如何摆正公仆与主人的位置，就成了化解矛盾的关键点。我国的利益分配不公虽然在行业、职业、城乡等方面都有比较突出的反映，但是，真正差距悬殊的还是官民之间的实际利益差距。官员利用手中权力获得了归个人所有的既得利益，改革的深化必然要消除和剥离这种既得利益。通俗地说，加强和创新社会管理应当是官员个人利益“做减法”，群众根本利益“做加法”。正如俞可平教授所说：“增量民主的实质，是在不损害人民群众原有政治利益的前提下，最大限度地增加新的政治利益。下一步的政治改革将着眼于调整社会的利益分配格局，缩小社会成员和社会群体之间的利益差距。”〔14〕

（三）必须摒弃社会组织发展“影响社会稳定”的旧思维

我国的社会组织在改革开放以来有了较大的发展，但存在的问题也是严重的。据民政部统计：截至2010年9月，登记注册的中国社会组织总量已达到43.5万个。〔15〕然而，未经登记注册的社会组织的数量远大于正式注册的数量。2002—2003年上半年，有人在深圳、安徽部分地区调查时发现，经过正式登记的社会组织数量只占实际数量的8%—13%。〔16〕在我国之所以出现大量社会组织处于“法外”的现象，并不在民间的登记积极性不够，而是部分领导干部唯恐社会组织发展起来后“影响社会稳定”，尽可能设置障碍不予登记。与此同时，在中国的国外非政府组织（NGO）有4003个，目前登记的却只有20多个。〔17〕这里有两个误区是幼稚和荒唐的：一是似乎只要申请结社不予登记或者未登记，其就会自然消亡；二是社团有了主管机关，就不会“影响社会稳定”。社会管理是所有社会实现秩序所必需的制度机制。现代社会管理的核心是，如何在保障社会每一个成员权利得以实现的前提下，实施对社会的有效控制。如果忽视了对社会成员权利的保障，而一味强调“稳定压倒一切”，这样的“稳定”无疑也不可能压倒社会组织的成长。

我国已经在1997年签署加入了联合国《经济、社会和文化权利国际公约》。该公约规定缔约国确认“每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”因此，通过强化社会立法，将国际公约转化为国内法并付诸实施，也是我国履行国际公约的必然要求。就社会管理而言，充分发挥社会组织的作用是全球公认的经验，良好的社会秩序离不开社会自治与公民自律。在我国，某些领导虽然抽象地承认社会自治的重要性，另一方面却以是否符合“长官意志”对社会组织进行法律标准以外的选择。按照现行的《社会团体登记管理条例》，新成立的社会组织一方面需要在民政部门依法注册登记，另一方面还必须事先由业务主管单位批准即实现“挂靠”。其实，不合理的登记“门槛”并不能阻遏公民的结社行为，对社会组织的蓬勃发展采取视而不见、听而不闻的态度，只能诱发更深层次的社会不稳定。据报道，北京市拟对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类四大类社会组织实行“无需挂靠”登记。这无疑是一大进步。然而，我国如今的社会组织有相当一部分属于“兴趣爱好”类型，即以共同兴趣爱好为纽带自发成立的户外俱乐部、歌友会等等。“兴趣爱好”类型的社会组织并没有商业目的，也不对外服务，纯属自娱自乐，陶冶情操。其中的多数已经在活动中形成了较强的凝聚力，也应当采取“无需挂靠”的管理办法，通过提供服务和引导，使之成为社会管理的力量之一。此外，网上民间组织的兴起也是不争的事实，我们的社团管理制度为什么就不能与时俱进呢？客观的现实是，社会组织并不会因为“未经登记”而不再存在，有关管理部门如果因为惧怕其发展而放任不管，除了为今后“选择性执法”提供了方便之外，对社会管理而言是没有任何益处的。

（四）必须学会在多元利益表达中听取批评、凝聚共识

“当今中国，正处于大转型的现在进行时。财富的持续增长、社会的不断变动，激发出空前活跃的思想。维权意识日益敏感、利益诉求更趋多元，方此之时，共同的社会认知、道德理念、行为规则，才能保证思想的交锋、价值的角力、利益的博弈，不至沦为撕裂社会秩序的负资产，而成为推进社会前行的正能量。”〔18〕当然，民意是由复杂因素构成和推动变化的，“此民此意”与“彼民彼意”的相左也是正常情况。作为政府必须认清楚什么是多数人的根本利益，善于引导多数人意志的充分表达与集中体现。特别是，整体利益与个体利益在民意表达和形成的过程中也会出现冲突，具体的民意表达者也可能把自己的意愿以“民意”的方式表达出来。例如，谁都会说建造公共厕所是必要的，但是，谁都不愿意把公共厕所建造在自己家门口。如果政府有关部门把建造公共厕所这一件事情，分解成三个“征询程序”来操作，民意就比较容易集中。第一次征询只涉及“要不要建造公共厕所”，在取得多数人同意（95%或者90%的赞同率）之后，再对建造方案（包括选址、面积、造价等规划设计内容）进行第二次征询，取得85%—90%赞成票就相对容易。如果必要，还可以就“委托谁负责管理、按照什么标准管理”进行第三次征询。可以肯定地说，只要政府敢于广开言路，善于集中民意，多数人一定会成为政府的依靠力量和监督力量。

这里特别需要说明的是，政府不能把依靠力量和监督力量对立起来，那种“我依靠你，你就要顺从我”的思路是完全错误的。2012年3月26日，温家宝总理在国务院第五次廉政工作会议上强调：“要全面贯彻落实中央关于党风廉政建设和反腐败斗争的决策部署，深化改革和加强制度建设，深入推进政务公开，创造条件让人民群众监督政府。”〔19〕细作研究可以发现，让人民群众监督政府是需要创造条件的，如果没有适当的条件，人民群众监督政府只是一句空话。就主人与公仆的关系而言，主人具有选择和再选择仆人的权利，公务员必须接受主人的监督和挑剔。就资本的属性而言，当其为了占领市场而不得不拜求“市长”的时候，必然会有一段时间的“乖顺”乃至献媚的表现。但是，私人资本对公共权力的归顺只是短时间的虚伪，资本扩张到一定程度，其拥有者一定会转而要求政治权力。对政府而言，招商引资无疑是正确的，更要谨防招商引资毁坏环境、葬送自己。资本是最重要的生产要素，却不是政府的依靠力量。只有人民群众才是政府的依靠力量。其中的道理非常简单，因为人民群众是政府的唯一授权人。公仆不但必须把自己的授权人作为依靠力量，还应当无条件地接受来自授权人的监督。说得通俗一点，“家贼”不得不防，主人防止仆人贪污受贿是天经地义。近年来，问计于民、问策于民已经成为口头禅，但在实际操作中，容不得不同意见的做法也时有所见。温家宝总理多次说“要创造条件让人民群众批评政府”，实际上落实得并不好。有的咨询会、论证会有意识地选择“唱赞歌”的发言人，排斥批评者的介入，这样的问计问策虽有“于民”的外壳，实际上是对民意的亵渎。

（五）必须以“贴心管家”的身份加强和创新社会管理

加强和创新社会管理就是要维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，实现政府工作从“国家本位”到“社会本位”的转换，将政府从“为民做主”转变为民众的“贴心管家”。显然，“贴心管家”不是“甩手掌柜”，人民群众才是“当家人”，管家（仆人）必须按照人民（主人）的意志提供服务。如果“管家”（人民的公仆）贪污受贿忙于向境外转移资产，“当家人”（人民群众）却连基本生活保障还未落实，人民就有权利行使选择权和再选择权。群众满意不满意、群众高兴不高兴是检验政府工作的试金石，群众对政府提出批评意见是理所应当由政府承担保障责任的。

如果承认察实情、讲真话是思想解放的反映，也是解放思想的起点，那么，加强和创新社会管理也要以察实情、讲真话为起点。当然，察实情、讲真话包括自律、他律与律他三个方面。首先，各级领导干部要以身作则察实情、讲真话；其次，用保护批评质疑声音存在的方式，具体地保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；再次，对下属实施严格的要求，避免不真实的情况报告影响决策的正确性，更不能暗示下属按照自己的口味报告情况。1937年2月6日，《西行漫记》的作者斯诺在给美国驻华大使约翰逊的信中写道：“没有人告诉我不能写什么，没有人查看我的笔记。他们让我自由地拍摄我所选择的任何镜头。”〔20〕如果说，当时延安高层领导人的民主实践已经为我们作出榜样的话，我们今天的社会管理创新就应当成为民主制度建设的突破口。为此，笔者同意周瑞金的观点：“社会管理创新的真实涵义，应当是在深化改革的精神统领下，创建社会管理新格局，还权力以规范，要求国家以法律力量和行政力量给社会一个自治管理秩序，让社会在常态下按照自己日常规范进行自我管理；在非常态情况下，也可以用组织力量自我控制，降低国家运行成本和管理代价。这是中央提出社会管理创新的一个基本理念。所以，加强社会管理创新的实质，就是深化社会体制的改革与建设。”〔21〕