依法实施无线电管制应注意的问题

杨芳

随着我国无线电（台）站数量和业务种类的增加，空间电磁环境日益复杂。《中华人民共和国无线电管制规定》的出台，为新形势下管好用好频谱资源，有效维护空间电磁安全提供了法律保障，标志着电磁频谱管理法制建设迈上了新台阶。不过在依法实施无线电管制时，还应注意一些问题，才能在切实维护国家利益和公共利益的同时，将不和谐因素降到最低。

自从《中华人民共和国无线电管制规定》（以下简称《无线电管制规定》）于2010年11月1日施行以来，就确立了无线电管制在无线电管理工作中的法律地位，对加强无线电执法力度，维护国家安全、保障国家重大任务、处置重大突发事件起着十分重要的作用。但该法规只做了一些原则性规定，相应的配套措施仍未出台。因此在实施无线电管制时，还应注意以下几个问题。

无线电管制适用的准确性

无线电管制的目的是为了维护国家安全和社会公共利益，明确在三种情形下可以实施无线电管制措施：一是维护国家安全，二是保障国家重大任务，三是处置重大突发事件。因此对这三种情形的正确理解，是正确判断是否实施无线电管制措施的关键。

对于第一种和第三种情形，《国家安全法》和《中华人民共和国突发事件应对法》对其概念都有明确的定义，判断时有据可依，不易出现偏差。而对于第二种情形——保障国家重大任务，目前尚无明确概念，需要结合当前政策和形势做一个基本的界定。归纳多方因素一般认为，国家重大任务主要是指由国家机构组织，规模大、影响大、意义大的重要工作或重要活动，具有政治性、复杂性和历史性的特点。如军事演习，政治性强、影响面大、组织复杂。又如奥运会、世界博览会，规模大、牵扯面广、持续时间长，需要多部门协同，受到世界的普遍关注，具有历史性。

目前，无线电管理部门承担的大量保障工作都属于国家重大任务范畴，虽然保障内容都是维护通信安全，但由于其环境、目的不同，往往需要创造性地开展工作，制定切实有效的方案，付出艰辛且卓有成效的努力，才能顺利完成每一次国家重大任务的保障工作。

无线电管制的合法性

虽然《无线电管制规定》确定了实施无线电管制的法律地位，但是行政合法原则要求在实施无线电管制措施时，要注意以下两点：

首先，执行主体的合法性。根据《无线电管制规定》，实施无线电管制的主体是国务院和中央军事委员及省、自治区、直辖市人民政府和相关军区，具体为：在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市实施无线电管制，由国务院和中央军事委员会决定。在省、自治区、直辖市范围内实施无线电管制，由省、自治区、直辖市人民政府和相关军区决定，并报国务院和中央军事委员会备案。因此实施无线电管制措施时，命令必须由省级以上政府和军事机关下达，无线电管理部门负责措施的执行、监督和落实，切不可越俎代庖，影响了无线电管制的合法性。

其次，程序的合法性。根据《无线电管制规定》，决定实施无线电管制的机关应当在开始实施无线电管制10日前发布无线电管制命令，明确无线电管制的区域、对象、起止时间、频率范围以及其他有关要求。但是，紧急情况下需要立即实施无线电管制的除外。在日常工作中遇到的通常是一般情况，因此在实施无线电管制前，一定要预留出足够的发布命令的告知时间，以确保人民群众的知情权，取得人民群众对无线电管理工作的理解和支持，将可能引起的不良影响降低到最低。

无线电管制的合理性

《无线电管制规定》要求实施无线电管制，应当遵循科学筹划、合理实施的原则，最大限度地减轻无线电管制对国民经济和人民群众生产生活造成的影响。因此无线电管制的行使不仅要合法，而且要合理。

首先，尽量减少使用无线电管制的次数。由于无线电管制采取的是限制或者禁止设备的使用和实施技术阻断的强制性管理手段，在提高行政效率、维护公共秩序、保护公共利益的同时，也由于它的限制、禁止和阻断，必然妨碍局部区域无线电通信设施和相关设备的正常运行，从而影响到部分群众的正常工作生活。如果滥用无线电管制措施，势必将这些影响扩大化，容易引起一些不和谐因素。因此，无线电管制措施应该是限制、非优先采用的行政执法方式。

其次，尽量缩小无线电管制的范围。为了将实施无线电管制造成的影响降低到最低，要对实施无线电管制的区域、对象、起止时间、频率范围以及其他有关要求进行筹划，根据实际情况做出科学合理的选择。要通过各种技术方式对管制区域、对象、起止时间、频率范围等参数进行分析、精确计算，使其在满足要求时，获得最小值。实现的有效方法就是要做好事前评估，通过数模建立、模拟验证等一系列科学方法取得相关数据和结论，为准确有效地实施无线电管制提供科学依据。

无线电管制的有效性

《无线电管制规定》要求无线电管理机构和军队电磁频谱管理机构，应当根据无线电管制需要，会同有关部门，制定无线电管制预案，报同级政府和军事机构批准。可见预案在实施无线电管制工作中的重要性。这是因为预案可以提高决策的科学性和时效性，规范执行行为，合理配置各种资源，既确保有序、有效的组织实施，又能将各种不利影响和风险降到最低。无线电管制预案不同于应急预案，侧重点不在于对突发事件的应急处理，而在于管制措施的执行和可能造成影响的监控上，因此在包含组织指挥体系与职责、执行程序、保障措施以及事后恢复等内容的同时，还必须有事后效果评估要素，为不断完善预案提供参考依据。凡事预则立，不预则废。预案是快速有效实施无线电管制措施的保证。

随着信息技术社会的发展，无线电新技术的大量应用、无线电新业务的不断开展，无线电频谱资源日趋紧张，电波环境日益复杂，无线电管理部门应不断加强法律观念，严密执法程序，依法实施管理措施，在提高无线电频谱资源利用率和维护正常的无线电电波秩序中寻找最佳平衡点，切实维护好国家利益和公共利益。