局部利益弱化:军队财务改革导向的深思

张巍 贾喜云

一、局部利益弱化：军队财务改革深入推进的价值取向

利益是社会经济活动和人们行为选择的目标、标准和依据，涉及到经济社会的各个领域、各个层面、各个环节和各类主体，源自于人们的主观需求，具有一定的层次性。国防安全在为人们的各类利益实现提供保证的同时，其本身也是人类所追寻的一种现实利益。是一种具有非排他性和非竞争性的公共利益，主要依托军队财务，通过在军事领域内配置国防财力资源来实现。

由于利益需求差异性的存在，军队财务在配置国防财力资源，实现国防安全公共利益的同时，其内部的利益结构并非“铁板一块”，而是存在着不同主体所对应的不同利益。尤其在市场经济条件下，“利益观”也影响到军队建设，军队财务活动中的各类利益，已成为一种描述资源占有状态的客观存在，不存在明显定性的价值判断和天然的褒贬涵义。如果我们将国防安全公共利益看作军队财务活动中的“整体利益”的话，那么军队财务内部不同主体所对应的不同利益就是一系列“局部利益”，具体包括以军队各级单位、各类事业部门及各种组织等为代表的军队个体利益和军人的个人利益。军队个体利益在实践中集中表现为军队各级的单位利益及事业部门的部门利益。下图简单反映了军队财务视角下利益的结构关系。

军队局部利益与军队整体利益具有对立统一的矛盾关系。一方面，局部利益是军队整体利益实现的基础。两者在利益实现的目标上是一致的，都是为了更有效地提供国防安全公共产品；但另一方面，两者又是相互矛盾的。按照制度经济学的理论，制度具有自我强化机制和路径依赖效应，这种强化，更本质表现为制度受益主体局部利益的强化。在资源稀缺且有限的前提下，局部利益过于强化，就会过多挤占超出自身份额应有的资源，影响到军队整体利益对资源的正常占用，引发财权结构失衡，最终损害到军队整体利益的实现效果。

在深入推进军队财务改革中，坚持以局部利益弱化为价值导向，事实上就是要通过采用一系列合法、合规、合理的手段、方法和程序等，有机协调好局部利益内部，以及局部利益与整体利益之间的关系，控制和约束局部利益对整体利益资源的不当、无序、失范的占用行为及结果，弱化、转化、消除局部利益不利影响，充分發挥出局部利益在整体利益实现中的积极作用，从而促进军队整体利益得到最大限度的实现。值得注意的是：局部利益弱化，是要淡化影响军队整体利益实现，阻碍军队财务改革顺利实施的消极、不利局部利益，而不是要彻底消灭所有局部利益。

二、以局部利益弱化为导向推行军队财务改革的原因

局部利益弱化作为我军下一步财经改革深化发展的价值导向，有以下三点原因：

（一）以局部利益弱化为导向推进改革，顺应我军财务改革发展的历史规律

从历史上看，建国后我军每次发起的财务改革，都是为了有效实现不同历史条件下军队整体利益，而对单位局部利益和事业部门局部利益实施地有针对性、有方向性、有策略性地淡化。只是在不同历史时期，改革所处的内、外部环境、形势和要求有很大的不同，才使得改革本身呈现出多样性，局部利益淡化的方式方法也呈现出一定的差异性，但以局部利益弱化来强化军队整体利益的财务改革模式一直没有发生本质性变化。例如，1958年到1965年的财务改革，其原因就是总部主管业务部门的部门局部利益过大，影响到了各级单位党委统筹配置单位财力的能力，损害了军队整体利益的有效实现。为此，我军建立了“党委当家、块块统管”财务管理体制，淡化了总部主管业务部门的“条条”利益，有机协调了单位利益与部门利益的关系。1991年的改革，其原因是1985年的改革夸大了事业部门在军队整体利益实现中的作用，致使各级单位的利益得不到保证。为此，我军建立起了“党委领导下，财务部门与事业部门共同管理事业经费”的“双轨制”，重新调整淡化了“单位利益”和“部门利益”在军队整体利益实现中的消极部分，为军队整体利益的有效实现提供了保证。

（二）以局部利益弱化为导向推进改革，能够有效消除局部利益带来的消极影响

第一，能够有效避免局部利益过于强化导致的财权配置“极端化”问题。由于路径依赖效益及利益自我强化机制的存在，受益的局部利益主体具有主动扩大自身利益份额的动机和能力。当扩张的局部利益超过了其应享有的利益份额时，局部利益主体所拥有的财权配置就会出现难以监控的“极端化”失衡状态，出现权力真空问题，这会直接弱化军队整体利益的实现效果。

第二，能够有效地消除局部利益过于强化导致的财务制度绩效非正常递减问题。制度绩效递减，如果源自于边际效益递减规律，那属于正常递减，如果源自于军队利益格局失衡，那属于局部利益过大引起的制度绩效非正常递减，会对军队整体利益实现造成不利影响。要消除制度绩效的非正常递减，必须紧扣原因，实施以局部利益弱化为导向的财经改革。

第三，能够有效地避免局部利益过于强化导致的资源挤占问题。由于军队整体利益与局部利益在资源消耗占用上存在短期替代关系，个体利益占用的资源多了，军队整体利益实现的资源需求就无从保障。当局部利益过于强化时，军队个体利益的边际“净收益”将远远大于军队整体利益的边际“净收益”，国防安全建设的各类资源将主要流向强势利益个体手中，整个军队整体利益将被强势个体利益所取代，体现为强势个体的局部利益需求，国防安全建设将无从保证。要有机协调好利益主体之间的资源分配和占用问题，必须实施以局部利益弱化为导向的财经改革。

（三）以局部利益弱化为导向推进改革，能够有效适应新形势下局部利益的新变化

进入新世纪以来，我军财务保障的内外部环境、形势和要求发生了重大变化，军队局部利益也呈现出了一些新的特点。一方面，随着市场经济体制的逐步成熟，个体利益的合法地位逐渐得到人们的普遍认同。以各类单位、部门、组织和个人为主体的军队局部利益逐渐“显性化”，局部利益之间的博弈程度随之加深，财务保障中局部利益协调、均衡、管理的难度进一步加大；另一方面，随着国家经济实力的提升和战略利益的合理拓展，我军承担起了各类非战争军事行动保障任务，军队整体利益的内涵和边界有了新的拓展，财务保障范畴由此从传统领域向多元化领域延伸，保障的综合性、复杂性和多样性程度进一步增强，需要协调的局部利益内容也更多，结构更加复杂。立足现有条件，按照新形势下局部利益的新特点新变化，推进以局部利益弱化为核心的财务改革，是确保我军财务持续、长远、科学发展的必由选择。

三、以局部利益弱化为导向推行军队财务改革的构想

以局部利益弱化为导向推进军队财务改革，是一种财务改革理念和价值取向，最终必然要落脚到局部利益的淡化上，其目的就是要在军队整体利益有效实现条件下合理定位军队局部利益。

（一）宏观层面：利益的宏观配置实现“相对均衡化”

从经济学角度看，利益宏观配置的均衡化，并不是利益配置的平均主义，而是指军队整体利益与局部利益，以及局部利益内不同个体利益之间同时满足均衡化条件所达到的状态，即军队整体利益与局部利益在实现过程中的边际“净收益”相等，且军队局部利益内不同主体在利益实现过程中的边际“净收益”相等。只有当这两个均衡化条件同时满足时，军队利益的宏观配置才算达到均衡。但现实中，由于技术条件制约、单位具体情况复杂等原因，利益宏观配置的绝对均等化是不可能实现的，我们只能追求利益宏观配置的相对均等化。具体做到以下几点：

首先，对于不同战区而言，利益配置的相对均等化是指各大战区所占有的现实利益与其职能任务等相匹配，不存在超出其职能任务需求和范畴的过渡利益配置。由于我军布防的疆域比较广泛，各大战区承担的军事职能任务有很大差异，我们不可能要求各大战区的利益占有完全一致，只要战区所占有的利益能够正好满足其职能任务需要，那就达到了利益配置相对均等化的要求。

其次，对于不同军兵种而言，利益配置的相对均等化是指立足我军当前军事斗争准备和非战争军事任务的形势，通过利益宏观配置，确保各军兵种部队自身利益占有满足建设需要，军兵种部队之间利益分配有机协调。由于过去的战争，主要以陆军为主，我军过渡强化了陆军对各类资源的占有，造成了“陆军利益独大”的现象。而当前的战争，主要以信息化为特征，强调陆、海、空多军兵种联合作战，各军兵种协调发展已成大势所趋。我们在考虑军兵种层面的利益配置上，必须顺应形势需要，在各军兵种的利益配置做到协调和相对均衡。

最后，对于具体单位而言，利益配置的相对均等化是指单位利益和事业部门利益实现了有机协调和有序发展。一方面，要优先保证单位利益的实现。确保党委能够调动全单位的资源，统筹安排单位的战备训练和事业任务建设。另一方面，要在保证单位利益的前提下，不打破事业部门的利益实现链条，绝对不能出现之前改革中，为了强化“块块统管”的作用，人为斩断上下级事业部门之间的经费关系，影响事业任务正常建设的现象。

（二）中观层面：利益的配置序位实现阶梯化

任何改革都会存在一个利益分配的先后顺序问题。以局部利益弱化为导向的财务改革，不可能一蹴而就，除了要坚持利益宏观配置相对均等化的总体要求外，在改革分步推进中必须着眼可配置资源的有限性，统筹考量局部利益配置的具体序位。围绕着军队整体利益有效实现的基本标准，做到局部利益配置的阶梯化。

从原则上看，局部利益配置的阶梯化，就是要按照“整体利益有益性”和“整体利益有益度”的原则来配置局部利益。所谓“整体利益有益性”原则，是指只有有利于军队整体利益实现的个体利益和个人利益，才有资格纳入到财务改革局部利益配置的考虑范畴内，如果某项军队个体利益的实现会严重地损害到军队整体利益，那么在财务改革中，这类个体利益是不值得考虑的，更不要说其利益分配顺序了。所谓“整体利益有益度”原则。是指要按照局部利益对整体利益的有益程度安排配置序位。即对于军队整体利益实现越有利的个体利益，应当放在优先考虑的位置上，排在利益分配序位的“前头”，对于军队整体利益实现益处不大的个体利益，应当将其利益配置序位适当推后。

从横向上看，局部利益配置的阶梯化就是要做到“同质性”主体利益占有的“同一化”。所谓“同质性”主体是指具有相同级别、相同类型、相同性质、相同地域等条件的军队个体利益或个人等。所谓“同一化”是指利益配置的预期完全相同、过程基本相同、结果大体相同。由于“同质性”利益主体之间具有利益实现条件的可比性、在局部利益弱化后，其利益配置的最终状态应当做到大体相同。例如，对于同一个级别的军队单位而言，应当占有基本相同规模和程度的资源，其内部服役的军人，也应基本上获得相同的经济利益待遇及其他各类利益机会，而不应当有太大的差别。

从纵向上看：局部利益配置的阶梯化就是要做到“异质性”主体利益的层次化。所谓“异质性”主体，与“同质性”主体相对，是指具有不同级别、不同类型、不同性质、不同地域等条件的军队个体利益或个人等。所谓“层次化”是指利益配置必须体现出主体的级别、类型、性质和地域等差异性。由于“异质性”利益主体具有不完全相同的利益配置条件，在局部利益弱化后，其利益配置的最终状态也应当具有一定差异。例如，对于不同级别的军队单位而言，应当占有不同规模和程度的资源，其内部服役的军人，也应根据工作的具体情况，在利益获得上具有一定的差异性。但要注意的是，我们强调“异质性”利益配置的差异化，并不是说军人所在单位的级别越高，军人个人的利益待遇就应当越好。事实上，军人个人的利益配置和利益实现，必须考虑其具体的工作性质、工作岗位、工作难度、任务量以及自身的素质条件、工作经验和工作成绩等，不能简单地与其所在单位的利益配置混同考虑。

由于以局部利益弱化为导向的财务改革，强调利益配置的阶梯化，这就会导致部分当前不利于军队整体利益实现的局部利益，总是被安排在利益配置“末端”，长此以往，容易产生利益配置的“短缺”和“匮乏”。但这种“短缺”和“匮乏”是一种非均衡化的配置状态，不应长期存在。我们应当在合适的条件下，适当考虑利益补偿问题，以确保整个利益格局的均衡性。

（三）微观层面：利益的配置方式实现差异化

在局部利益格局的微观层面建设上，要区分核心利益和非核心利益，灵活采用重点化和剥离化的利益配置方式。

一是核心利益配置实现相对重点化。所谓“核心利益”是从局部利益对军队整体利益实现的贡献程度来考察的，具体是指在处于军队建设的主要方向、重点领域、关键项目上，能够对军队整体利益的实现产生直接、积极、重大、深远影响的军队个体利益和军人个人利益。对核心利益，我们必须在利益配置上做到有所侧重、有所倾斜，聚焦优质资源，加大投入和配置的力度。

二是非核心利益配置实现有限度剥离化。所谓“非核心利益”，是与“核心利益”相对应的概念，是指对军队整体利益实现产生间接、短暂、有限的积极影响的个体利益或个人利益，一般指非重点区域、非重点方向、非重点建设的部队、单位、部门和组织等。由于以局部利益弱化为导向的财务改革，主要强调资源集中、重点地配置于核心利益，因此，我们必须对非核心利益实施有限度剥离。利益剥离方法，可以是直接取消利益的存在，如取消单位的“制度外”福利，也可以是利益转移配置，如将预算外财力统筹配置到军队建设最需要的地方等。利益剥离的重点并不是恒定不变的，会随着外部形势、军队建设的重点等发生本质性变化，因而，利益剥离行为应当是灵活的，与时代发展紧密切合的。

（四）主体层面：权、责、利实现匹配化和对等化

对于一个具体的局部利益主体，如一个具体单位、部门、组织和军人个人，其利益配置除了要受到利益的宏观配置相对均等化、配置序位阶梯化的影响外，还必须做到权、责、利的匹配化和對等化。所谓匹配化，是对具体局部利益主体利益配置的预期要求，是指对于具体的利益主体，被赋予了多大的财权，就必须负多大的责任，同时享有相应的利益实现机会。所谓对等化，是对具体局部利益主体利益实现状态的最终描述，是指对于具体利益主体，如果它能够按照权责相匹配的原则，用好权，负好责，较好地完成所赋予的职能任务，那就应当获得应得的利益份额。